Raccolta di pareri espressi da questo Dipartimento nelle materie di propria competenza, in particolare in materia di Enti locali.
Una volta fissato l'ordine del giorno attraverso le riunioni in conferenza dei capigruppo - sulla base di specifica previsione regolamentare - il rinvio della discussione e dell'esame dei punti è demandato esclusivamente ad una decisione del consiglio comunale.
La messa a disposizione dei documenti relativi agli argomenti da discutere in consiglio comunale costituisce una formalità da adempiere d'ufficio e non coincide col diritto d'accesso previsto dall'art.43, c.2, del d.lgs. n.267/2000 esercitabile dal singolo consigliere.
La materia dei "gruppi consiliari" è interamente demandata alla competenza delle fonti di autonomia locale. Solo in tale ambito potrà essere valutata la possibilità di ampliare le ipotesi di costituzione di un gruppo unipersonale.
La modalità di scelta dell'organo di revisione economico-finanziaria è applicabile solo a comuni, province, città metropolitane, comunità montane e unioni di comuni
L’errata comunicazione di “seduta chiusa al pubblico” effettuata all’albo pretorio on line, a fronte della corretta comunicazione di “seduta aperta al pubblico”, come riportata nell’avviso di convocazione consegnato ai consiglieri ed agli altri Organi non inficia i lavori del Consiglio. L’eventuale errata convocazione del consiglio comunale può essere riconosciuta come tale quando possa avere una effettiva efficacia preclusiva della piena capacità del Consigliere di esprimere il voto in seno al collegio di appartenenza. Chiunque abbia interesse può sempre accedere al verbale delle adunanze che, di norma, riporta il testo integrale delle dichiarazioni di voto, della parte dispositiva e della deliberazione.
Non sembra pertanto possibile derogare, al di fuori dell’ipotesi di cui al citato art. 38, al limite massimo annuale di 180 ore, non rinvenendosi, per il caso di specie un’apposita norma derogatoria. Si rammenta che il Comune dovrà avere cura di osservare il principio generale valevole per i pubblici dipendenti, secondo cui una stessa prestazione non può essere compensata con più forme remunerative.
Le disposizioni in vigore, pertanto, vietano il conferimento degli incarichi specificamente indicati nella predetta normativa a soggetti pubblici o privati collocati in pensione, eccezion fatta per quelli a titolo gratuito. La norma, essendo limitativa, deve essere oggetto di stretta interpretazione, così come rilevato dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione con circolari nn. 6/2014 e 4/2015, richiamate anche da codesto Commissario.
Referendum consultivi. Ai sensi dell’art. 8 del dlgs 267/2000, nello statuto possono essere previsti referendum su materie di esclusiva competenza locale. Alla luce delle pronunce del Consiglio di Stato, sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3769 e del TAR Veneto, Venezia, sez. II, 21 marzo 2007, n. 807, “le consultazioni costituiscono strumento di partecipazione popolare all’elaborazione delle scelte amministrative, non strumento di verifica a posteriori da parte dei cittadini di scelte già definite con formali provvedimenti amministrativi (…). L’attività consultiva, per propria natura, deve precedere l’attività decisionale, non seguirla”.
Comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti. Delibera di consiglio comunale adottata con il voto espresso anche dal vice sindaco dell’ente.
Come noto, il Consiglio di Stato, con parere n. 94/96 del 21.2.1996, ha escluso che nel novero dei poteri vicari del vice sindaco rientri l’esercizio delle funzioni di componente del consiglio con diritto di voto. Al riguardo, appare utile richiamare quanto osservato dal Consiglio di Stato, V Sezione, con sentenza n. 1564 del 2005, con riferimento alla circostanza che la delibera adottata sopravviva alla cosiddetta “prova di resistenza”. Nella citata pronuncia si legge che una giusta composizione tra l'esigenza di reintegrare la legittimità violata nel corso delle operazioni di voto e quella di salvaguardare la volontà espressa dall'organo deliberante non consente di pronunciare l'annullamento degli atti impugnati e dei voti così espressi, se la loro illegittimità non influisca in concreto sull'esito della deliberazione. Circa il superamento della “prova di resistenza”, va soggiunto che la stessa sia del tutto irrilevante quando la controversia sia riferita alla violazione degli obblighi di astensione gravanti sugli amministratori locali ai sensi della vigente normativa in materia (cfr Consiglio di Stato sez. IV 20/12/2013 n. 6177).
Legge 56 del 2014 e le regioni a statuto Speciale. Ai sensi dell’art. 3 dello statuto speciale della Regione Sardegna, l’ordinamento degli enti locali rientra nella competenza della legislazione regionale. La disciplina prevista dalla legge n. 56/2014 in materia di città metropolitane è qualificata dall’art. 1, comma 5, della stessa legge come normativa recante principi di “grande riforma economica e sociale” ed, ai sensi del successivo comma 145, è disposto che la Regione Sardegna adegui il proprio ordinamento interno a tali principi entro dodici mesi dall’entrata in vigore della medesima legge. Per quanto riguarda il numero dei consiglieri, nelle more di un riordino complessivo della materia, occorre fare riferimento alla L.R. n. 4 del 2012, modificata dalla L.R. n. 7 del 2015.
Circa il quesito posto con riferimento alla possibilità di riutilizzare il simbolo della lista già utilizzato per le precedenti elezioni amministrative, non si ravvisano preclusioni al riguardo.
In assenza di una più specifica disciplina statutaria o regionale, il commissario preposto ex art.141 TUEL alla gestione di un’unione di comuni ne delibera anche lo scioglimento, nominando il liquidatore, in caso di recesso di tutti i comuni associati alla medesima unione.
Nella fattispecie, devono osservarsi le disposizioni dettate dal codice civile per le persone giuridiche private che, per giurisprudenza consolidata, sono applicabili anche alle persone giuridiche pubbliche, in assenza di disposizioni speciali.
Commissione antimafia comunale
Le Commissioni costituiscono forme di articolazione interna del consiglio, e si configurano come un contenuto facoltativo dello statuto dell’ente locale, demandando al regolamento la determinazione dei relativi poteri, l’organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori. La commissione antimafia comunale per potere essere concretamente istituita deve trovare apposita previsione nello statuto comunale.
Referendum. Il comma 3 dell’art. 8 del decreto legislativo n. 267/00 dispone che “possono” essere previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini, che devono comunque riguardare materie di esclusiva competenza locale. Rispetto alla normativa previgente è stata ampliata la valenza dell’istituto del referendum popolare, attualmente configurabile non più solo come consultivo (unica tipologia prevista nell’originale formulazione della legge n. 142 del 1990 e volta a consentire la consultazione della popolazione su rilevanti questioni di interesse locale), ma anche come abrogativo (di provvedimenti a carattere generale degli organi istituzionali e burocratici dell’ente), propositivo (per approvare proposte di atti avanzate dalla stessa amministrazione o da altri soggetti), confermativo, di indirizzo e oppositivo-sospensivo.
Ordine di trattazione degli argomenti sottoposti all’esame del consiglio comunale. Qualora il regolamento sul funzionamento del consiglio comunale preveda che la trattazione degli atti di sindacato ispettivo debba avvenire all’inizio di seduta, sarebbe corretto il diniego opposto dal presidente del consiglio alla richiesta, formulata da un gruppo consiliare, di voler posporre la trattazione delle interrogazioni.
Gruppi consiliari. Ipotesi di diffida operata dai presentatori di una lista civica nei confronti di due dei consiglieri eletti nell’ambito della medesima lista, ad utilizzare le corrispondenti prerogative. Il T.A.R. per il Lazio con sentenza n. 16240/2004 ha precisato che i gruppi consiliari rappresentano, per un verso, la proiezione dei partiti all’interno delle assemblee, e, per altro verso, costituiscono parte dell’ordinamento assembleare, in quanto articolazioni interne di un organo istituzionale.
Il rapporto tra il candidato eletto ed il partito di appartenenza “…non esercita influenza giuridicamente rilevabile, attesa la mancanza di rapporto di mandato e la assoluta autonomia politica dei rappresentanti del consiglio comunale e degli organi collegiali in generale rispetto alla lista o partito che li ha candidati.” (Tar Puglia, sez. di Bari sentenza n. 506/ 2005).
Con la stessa sentenza il TAR Puglia ha affermato che nel nostro sistema legislativo la “lista” è lo strumento a disposizione dei cittadini per presentare all’elettorato i propri candidati ed esaurisce la sua funzione giuridica al momento delle elezioni che si concludono con la proclamazione degli eletti, atto anteriore e del tutto autonomo rispetto alla convalida.
Ne consegue che all’interno del consiglio i gruppi non sono configurabili quali organi dei partiti e, pertanto, non sembra sussistere in capo a questi ultimi una potestà direttamente vincolante sia per un membro del gruppo di riferimento, sia per gli organi assembleari dell’ente.
Validità delle sedute del consiglio comunale in seconda convocazione. L’art. 38, comma 2, del decreto legislativo n. 267/00 demanda al regolamento comunale, “..nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto”, la determinazione del “numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute”, con il limite che detto numero non può, in ogni caso, scendere sotto la soglia del “terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia”. Qualora il regolamento in questione preveda un quorum non conforme alla disciplina surrichiamata, appare utile richiamare le osservazioni formulate dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3357 del 2010, in base alle quali, una volta adottato il regolamento recante le norme sul funzionamento del consiglio comunale, queste ultime, ancorché illegittime, non possono essere disapplicate se non previo ritiro.
Nomina vicesindaco. L’art. 46 del decreto legislativo n. 267/00, al comma 2 prevede che il sindaco nomina i componenti della Giunta, tra cui un vicesindaco e ne dà comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva all’elezione. La nomina del vice sindaco, anche secondo quanto indicato nella circolare ministeriale n. 2379 del 16.02.2012, è indispensabile per l’esercizio delle indefettibili funzioni sostitutive del sindaco impedito o assente.
Normativa da applicare in ordine alla definizione del quorum strutturale stabilito per la validità delle sedute del consiglio comunale, in caso di contrasto tra previsione statutaria e regolamentare. Seguendo la gerarchia delle fonti, conformemente anche all’articolo 7 del citato T.U.O.E.L., che disciplina l’adozione dei regolamenti comunali “nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto” (cfr. sentenza T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 2625 del 28 dicembre 2009, T.A.R. Lazio, n. 497 del 2011) la citata disposizione regolamentare dovrebbe essere disapplicata, prevalendo la norma statutaria.
Per i dipendenti con rapporto di lavoro part-time, si osserva che non ricorre l’ipotesi di cui alla citata normativa, in quanto per gli stessi esiste già la possibilità di svolgere un’altra attività lavorativa subordinata o autonoma, purché la prestazione lavorativa non sia superiore al 50% di quella a tempo pieno. In merito all’ulteriore questione si fa presente che secondo l’orientamento della giurisprudenza contabile, poichè la formula organizzativa introdotta dal citato art. 1 comma 557, legge n. 311/2004 è assimilabile al comando, non risulta necessaria la sottoscrizione di un nuovo contratto di lavoro, essendo sufficiente un atto di consenso dell’amministra-zione di provenienza (sez. regionale Lombardia n. 3 del 22.1.2009).
L’operatore di polizia municipale dipendente da un Comune può svolgere le proprie funzioni anche nei territori degli altri comuni associati al primo, per l’esercizio in convenzione della funzione di polizia locale, se il medesimo operatore risulta comandato in servizio in quei territori comunali, in virtù della suddetta convenzione ex art.30 TUEL e del regolamento di servizio, previsto dall’art.4 L.65/1986, fatta salva la diversa legislazione regionale in materia.
In seguito alla delibera del consiglio di un’unione di comuni, con la quale si è disposto lo scioglimento volontario dell’ente, che nel frattempo, tuttavia, non ha rispettato i termini previsti per l’approvazione del rendiconto di gestione (art.227 TUEL) e del bilancio (art.141, primo comma lett. C TUEL), spetta al medesimo consiglio dell’unione nominare, come previsto dallo statuto, il liquidatore dell’ente. A quest’ultima incombenza potrà provvedere, in caso di necessità, anche il commissario eventualmente nominato dal Ministro dell’Interno, ai sensi degli artt. 2 e 141, ultimo comma TUEL.
Non ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’art. 141, comma 1, lett. b) n. 4 del T.U.O.E.L. qualora il consiglio possa essere ricostituito attraverso la surroga del consigliere dimessosi, attribuendo il seggio al candidato che, nella medesima lista, segue immediatamente l’ultimo eletto. Si soggiunge, inoltre, che la surroga del consigliere dimissionario si configura quale attività vincolata e non facoltativa.
Gruppi consiliari. L’articolo 73 del decreto legislativo n. 267/00 che disciplina l’elezione del consiglio nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, al comma 11, prevede, dopo il riparto dei seggi tra le varie liste, che il primo seggio venga assegnato al candidato sindaco non eletto, e, in caso di collegamento tra più liste, tale seggio si detrae dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste collegate.
In proposito, occorre osservare, così come sostenuto dal C.d.S. con sentenza della V Sezione, 12 dicembre 2003, n. 8208, che la normativa sopra citata “impone palesemente di dedurre in via prioritaria il seggio controverso da quelli riservati alla coalizione di riferimento, e non da quelli spettanti alla lista che lo ha presentato, e di procedere, poi all’assegnazione di quelli rimasti mediante l’individuazione dei quozienti più alti conseguiti dai candidati dalle liste collegate”.
Il predetto principio è confermato da giurisprudenza più recente (v. T.A.R. Campania – Sez. I, n. 2124/2013 del 22 aprile 2013) la quale ha affermato che l’interessato “è stato proclamato eletto non già quale candidato al consiglio comunale (di una lista) ma quale candidato sindaco uscito sconfitto dalla competizione, del più vasto schieramento composto da quattro liste... in conformità al già citato art. 73, comma 11”.
Il candidato sindaco non eletto fa parte, quindi, del consiglio non come esponente di una lista, ma in qualità di maggior rappresentante della coalizione nella sua interezza.
Nel caso di specie, il primo seggio attribuito al complesso di liste collegate, compete, pertanto, al candidato sindaco non eletto. Tuttavia, qualora il regolamento consenta la costituzione dei gruppi unipersonali esclusivamente nei riguardi delle liste che hanno avuto eletto un consigliere (art. 15, comma 2), si ritiene che il candidato sindaco non eletto possa costituire tale gruppo unipersonale solo se il seggio ad esso assegnato in base al meccanismo della prededuzione sia stato ceduto da una delle liste della coalizione che attualmente non esprime alcun consigliere.
La possibilità per il sindaco non eletto di costituirsi capogruppo anche delle liste che non hanno ricevuto rappresentanza elettiva, già facenti parte delle liste allo stesso collegate, è subordinata, in presenza dei relativi presupposti, alle eventuali disposizioni regolamentari che consentano di modificare la denominazione del gruppo già costituito.
Richiesta convocazione da parte di un quinto dei consiglieri ai sensi dell’art. 39, comma 2, del dlgs 267/2000. La giurisprudenza prevalente in materia ha da tempo affermato che, in caso di richiesta di convocazione del consiglio da parte di un quinto dei consiglieri, “al presidente del consiglio comunale spetta soltanto la verifica formale che la richiesta provenga dal prescritto numero di soggetti legittimati, mentre non può sindacarne l'oggetto, poiché spetta allo stesso consiglio nella sua totalità la verifica circa la legalità della convocazione e l'ammissibilità delle questioni da trattare, salvo che non si tratti di oggetto che, in quanto illecito, impossibile o per legge manifestamente estraneo alle competenze dell'assemblea, in nessun caso potrebbe essere posto all'ordine del giorno” (v. in particolare, T.A.R. Piemonte, Sez. II, 24 aprile 1996, n. 268). Alla luce del richiamato orientamento giurisprudenziale, emerge che le uniche ipotesi per le quali l’organo che presiede il consiglio comunale può omettere la convocazione dell’assemblea sono la carenza del prescritto numero di consiglieri oppure la verificata illiceità, impossibilità o manifesta estraneità dell’oggetto alle competenze del Consiglio. Nello stabilire se una determinata questione sia o meno di competenza del Consiglio comunale occorre aver riguardo non solo agli atti fondamentali espressamente elencati dal comma 2 dell’art. 42 del citato testo unico, ma anche alle funzioni di indirizzo e di controllo politico-ammministrativo di cui al comma 1 del medesimo art. 42, con la possibilità, quindi, che la trattazione da parte del collegio non debba necessariamente sfociare nell’adozione di un provvedimento finale.
