L'assicurazione per i rischi conseguenti all'espletamento del mandato elettivo trova copertura nell'art.86, c.5, d.lgs. n.267/2000; tuttavia, il rimborso spese legali o la stipula polizze assicurative rappresenta una spesa facoltativa per l'ente locale.
Un consigliere comunale ha chiesto un parere circa la possibilità per i consiglieri comunali di visitare le strutture di proprietà comunale, ivi compresi gli edifici scolastici, al fine di verificare lo stato dei luoghi o di fatti che vengono segnalati e se sia legittimo l'eventuale regolamento che preveda una limitazione all'accesso con la previa autorizzazione dei dirigenti dei settori costituenti la macrostruttura dell'ente. Inoltre, è stato chiesto se l'ordinamento preveda una copertura legale all'esercizio del mandato dei consiglieri. In merito al primo quesito, l'amministrazione comunale ha ricordato che l'attività ispettiva dei singoli consiglieri si esercita attraverso gli strumenti previsti dall'articolo 43 del medesimo decreto legislativo n.267/2000, ossia attraverso la presentazione di interrogazioni, di mozioni ed altre istanze di sindacato ispettivo a cui il sindaco e gli assessori sono obbligati a rispondere, nonché attraverso richieste agli uffici per ottenere tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, ritenute utili all'espletamento del proprio mandato. Questa Direzione Centrale concorda con quanto sostenuto dall'ente, ricordando, altresì, che l'art.42 del d.lgs. n.267/2000 (T.U.O.E.L.) stabilisce che il consiglio comunale (di cui i consiglieri fanno parte) è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. In base all'art.107 del d.lgs. n.267/2000 la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. La funzione di controllo operativo è esercitata attraverso il personale dipendente in relazione agli specifici profili professionali. L'art.147 del medesimo decreto legislativo n.267, disciplinando i "controlli interni", al comma 1, lett.e), li finalizza anche al controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni ed interni dell'ente. Ciò non può non essere realizzato, ad avviso di questo Ministero, sulla base di una disciplina che garantisca il rispetto del principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione come declinato, tra l'altro, dal richiamato art.107. Pertanto, proprio nell'eventualità in cui si ricevano segnalazioni di disservizi o di situazioni di carenze nelle strutture comunali, i singoli consiglieri comunali possono utilizzare gli strumenti di cui al richiamato articolo 43 del d.lgs. n.267/2000, non sembrando attinente alla propria funzione la verifica dello stato dei luoghi che compete, invero, agli uffici tecnici ed al corpo di polizia municipale. Appare dunque legittima, pur in carenza di apposita previsione regolamentare, (come segnalato sia dall'ente che dalla Prefettura) la necessità della previa richiesta di accesso ai locali di proprietà comunale ai dirigenti competenti. Con il secondo quesito vengono chiesti chiarimenti in merito al diritto dell'amministratore locale di ricevere il patrocinio legale gratuito a spese dell'ente, ovvero mediante copertura assicurativa, in relazione ai procedimenti giurisdizionali concernenti i fatti originati dall'esercizio del mandato. In merito, si rappresenta che, all'interno del vigente quadro normativo, la materia delle spese legali derivanti dalle attività di difesa nei giudizi instaurati nei confronti dei soggetti che agiscono in nome e per conto dell'ente comunale risulta regolata da due distinte fonti, a seconda che siano implicati dipendenti comunali ovvero amministratori locali in senso proprio, secondo la definizione dettata dall'art.77 del d.lgs. n.267 del 2000. Con riguardo ai primi, si segnala che la disciplina di riferimento è contenuta nell'art.28 del CCNL del 14 settembre 2000 per il personale del comparto regionale e delle autonomie locali, il quale riproduce, in buona sostanza, il testo del previgente art.67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n.268, abrogato dall'art.62, comma 1, e dalla tabella A allegata al D.L. 9 febbraio 2012, n.5, convertito, con modificazioni, dalla L. 4 aprile 2012, n.35. Come noto, la predetta disposizione, nel porre l'onere della spesa per l'assistenza legale a carico dell'ente, presuppone l'indefettibile inquadramento del beneficiario del patrocinio alle dipendenze dell'ente stesso. Tanto premesso, per quel che concerne i profili di interesse della questione qui sottoposta, ovverosia le spese legali sostenute dagli amministratori locali (che non siano anche dipendenti dell'amministrazione), tra i quali sono annoverati i consiglieri comunali, è corretta la segnalazione da parte dell'ente della novella apportata all'art.86, comma 5, del d.lgs. n.267/2000 dal d.l. n.78/2015, convertito con legge n.125/2015. Con la predetta norma il legislatore ha posto fine all'intenso dibattito che aveva attraversato la giurisprudenza contabile circa la possibilità di estendere in via analogica agli amministratori la garanzia della rimborsabilità delle spese legali sostenute nelle cause originate dall'espletamento delle funzioni inerenti il mandato. Come efficacemente sottolineato in alcuni recenti pareri resi da questa Direzione Centrale in relazione a fattispecie analoghe, si precisa che, al fine della rimborsabilità agli amministratori delle spese legali sostenute, il summenzionato art.86, comma 5, richiede, oltre che la conclusione del procedimento penale con sentenza di assoluzione o con l'emanazione di un provvedimento di archiviazione, la sussistenza dei seguenti presupposti: a) assenza di conflitto di interessi tra l'amministratore e l'ente di appartenenza; b) nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; c) assenza di dolo o colpa grave; d) vicende o fasi processuali concluse dopo il 15 agosto 2015; e) preventiva programmazione della spesa in bilancio – nel rispetto del principio dell'invarianza – cui far fronte con le ordinarie risorse a legislazione vigente; rispetto del limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n.247; f) predeterminazione, ex articolo 12 della legge n.241/1990, nelle forme previste dal rispettivo ordinamento, dei criteri e delle modalità cui l'ente deve attenersi per l'assegnazione od il riparto dello stanziamento. L'amministrazione comunale in merito all'assicurazione relativa ai rischi connessi all'espletamento del mandato e per il rimborso delle spese legali per i consiglieri comunali ha previsto, all'articolo 36 del regolamento consiliare, l'applicazione delle norme previste dalle disposizioni legislative vigenti. Tale previsione trova copertura proprio nel richiamato art.86, comma 5, nel primo periodo, il quale contempla altresì la possibilità che gli enti stipulino una polizza assicurativa a favore dei propri amministratori per i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato, ivi incluso il rimborso delle spese legali, nel rispetto della clausola di invarianza finanziaria stabilita dalla norma. Ciò stante, restano comunque salve le valutazioni di competenza dell'ente locale interessato circa la concreta sussistenza di tutti i presupposti sopra indicati ai fini del riconoscimento del suddetto rimborso, atteso che, in linea con i più recenti orientamenti della giurisprudenza contabile, il rimborso delle spese legali in favore degli amministratori – così come la stipula di polizze assicurative contro i rischi del mandato – rappresenta una spesa facoltativa per l'ente locale, il quale, dunque, non è obbligato a sostenerla (in questi termini, Corte dei Conti, Sez. Reg. Contr. Basilicata, n.45/2017/PAR; C. Conti Sardegna Sez. contr., delibera n.145 del 19.12.2016).
