Il legislatore non ha previsto norme per la presentazione di emendamenti che dovranno essere regolati dalla normativa locale. Sulla formazione delle commissioni permanenti, secondo l'indirizzo giurisprudenziale prevalente, il criterio proporzionale è rispettato solo ove sia assicurata, in ogni commissione, la presenza di ciascun gruppo, anche se formato da un solo consigliere.
Sono state sottoposte all'attenzione della scrivente alcune problematiche concernenti l'applicazione del regolamento sul funzionamento del consiglio comunale. Il presidente del consiglio comunale ha comunicato che a seguito dell'insediamento del consiglio, lo stesso è entrato a fare parte di due commissioni consiliari permanenti. Dopo l'approvazione del nuovo regolamento nel 2018, sono state rinominate tutte le commissioni permanenti e le relative designazioni sono state operate dai consiglieri di maggioranza anche per i consiglieri di minoranza in tutte le commissioni (ridotte da 4 a 3) senza nessuna nomina da parte dei capi gruppo consiliari di minoranza come previsto dallo statuto e dal regolamento. I presidenti delle commissioni permanenti delle 3 commissioni venivano nominati direttamente dal sindaco. Il consigliere-presidente del consiglio fa presente di essere, altresì, uscito dal gruppo di maggioranza dopo altri movimenti all'interno delle commissioni, per fare parte, come consigliere indipendente, del nuovo gruppo misto. L'interessato comunica di far parte, nuovamente, di due commissioni e che, comunque, i consiglieri di minoranza non ritengono legittima l'applicazione del nuovo regolamento per la nomina delle commissioni permanenti. Chiede, pertanto, se in base al nuovo art.21 del regolamento doveva procedersi alla revisione di tutte le commissioni o se fosse stato sufficiente rimodulare la composizione solo della commissione accorpata. Chiede, inoltre, se, in relazione alla formazione del gruppo misto, previsto dall'art.19 sia stato rispettato il criterio proporzionale come sancito anche dal Consiglio di Stato, Sezione I, con il parere n.771 reso in data 7 marzo 2018, e se, dunque, il comune debba valutare l'evenienza di procedere ad opportuna integrazione delle previsioni regolamentari, allo scopo di individuare il meccanismo tecnico (voto plurimo o altro) utile ad assicurare a ciascun componente della commissione un peso corrispondente a quello del gruppo che rappresenta. Con la seconda nota, il sindaco ha lamentato presunte irregolarità in ordine al rifiuto del presidente del consiglio comunale di firmare i verbali delle sedute (rifiuto poi superato dalla firma con riserva) ed al rigetto di un emendamento ad una deliberazione proposto dalla maggioranza. Ciò premesso è stato chiesto il parere in ordine alla legittimità dell'articolo 44, comma 2, quarto capoverso e dell'articolo 16, comma 1, del regolamento secondo cui spetta al Presidente del Consiglio decidere sull'ammissibilità delle questioni pregiudiziali. Al riguardo, si premette che questo Ufficio ha già espresso alcune valutazioni in ordine alla potestà regolamentare del comune, specificando che, qualora sussista un contrasto tra le norme statutarie e regolamentari, è alle prime che occorre fare riferimento, mentre l'eventuale assenza di una disciplina regolamentare degli istituti, potendo portare delle disfunzioni per il corretto funzionamento degli organi, dovrebbe comunque essere colmata dall'amministrazione. In merito alle odierne fattispecie, preso atto che la questione relativa alla firma dei verbali pregressi è stata comunque risolta, per cui non si ritiene di esprimere un parere in merito, si osserva, per il resto, che lo statuto comunale all'articolo 12 consente la costituzione di gruppi consiliari formati da uno o più consiglieri. L'articolo 13 prevede la costituzione di commissioni consiliari costituite con criterio proporzionale al numero dei consiglieri di ciascun gruppo. La citata norma rinvia al regolamento, tra l'altro, la determinazione del numero delle commissioni, garantendo il principio della rappresentatività delle forze politiche presenti in consiglio fermo restando il criterio di proporzionalità. Il regolamento consiliare all'articolo 19 stabilisce che i consiglieri eletti nella medesima lista formano, di regola, un gruppo consiliare che può costituirsi anche con l'aggregarsi di più liste. Ciascun gruppo è costituito da almeno due consiglieri salvo che una lista presentata alle elezioni abbia eletto un solo consigliere. La stessa norma dispone comunque la possibilità di movimenti all'interno dei gruppi e la formazione di un gruppo misto composto anche da un solo consigliere che eserciti la facoltà di recesso dal proprio perché non intende confluire in altri gruppi esistenti. Tale ultima previsione regolamentare, che appare riduttiva rispetto alla norma statutaria che consente la formazione di gruppi unipersonali, per l'ipotesi del gruppo misto risulta invece conforme. Il regolamento consiliare modificato prevede all'articolo 21 la costituzione di tre commissioni e fa salva sempre la possibilità per il consiglio di deliberare a maggioranza l'istituzione di altre commissioni. Le commissioni sono composte dai consiglieri comunali proposti dai capigruppo consiliari, con assegnazione di 4 rappresentanti dei gruppi di maggioranza e due di minoranza. In caso di dimissioni, decadenza od impedimento provvede alla designazione il capogruppo. Riguardo ai tempi di applicazione, la disposizione si affida ai tempi tecnici necessari "fino alla costituzione delle nuove commissioni" disponendo che rimangono in vigore quelle precedenti. In mancanza di apposita norma transitoria, ciò significa che l'istituzione delle nuove commissioni doveva essere effettuata sin dall'entrata in vigore del regolamento. Il riassetto nella composizione delle tre commissioni si rendeva ovviamente necessario giacché la riduzione operata comportava il riequilibrio della rappresentanza. In merito alla formazione delle commissioni permanenti, si osserva che l'indirizzo giurisprudenziale prevalente in materia – con l'eccezione della sentenza contraria del TAR Puglia – Lecce n.516/2013 – è quello relativo al criterio proporzionale che può dirsi rispettato solo ove sia assicurata, in ogni commissione, la presenza di ciascun gruppo – anche se formato da un solo consigliere - presente in consiglio (v. T.A.R. Lombardia, Brescia, 4.7.1992 n.796; T.A.R. Lombardia, Milano, 3.5.1996, n.567). Il predetto assunto, peraltro, è stato ribadito dal Consiglio di Stato, il quale con parere n.04323/2009 del 14 aprile 2010 emesso su ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha precisato "come da consolidata giurisprudenza dalla quale la Sezione non intende discostarsi, il criterio di proporzionalità di rappresentanza della minoranza non può prescindere dalla presenza in ciascuna commissione permanente di almeno un rappresentante di ciascun gruppo consiliare. In tal caso il criterio di proporzionalità si può esplicare attraverso il voto ponderato (v. anche TAR Lombardia, Sez.II, 19.11.1996, n.1661) o plurimo assegnato a ciascun componente della commissione in ragione corrispondente a quello della forza politica rappresentata nel consiglio comunale, vale a dire corrispondente al numero di voti di cui dispone il gruppo di appartenenza in seno al consiglio, diviso per il numero dei rappresentanti della stessa lista nella commissione interessata" (v. anche da T.A.R. Campania, Salerno, n.2714 del 20.12.2016 che ha richiamato l'orientamento ministeriale). Nel caso rappresentato, dunque, sussistendo il dovere di ogni gruppo di procedere alle designazioni di competenza in conformità alle previsioni regolamentari, non surrogabili da decisioni di componenti di altri gruppi, resta ferma la necessità per l'amministrazione di valutare le modifiche regolamentari per adeguarsi al principio stabilito dal Consiglio di Stato, tra gli altri, con il parere n.04323/2009. Riguardo alla problematica degli emendamenti, si osserva che l'articolo 44 del regolamento prevede la possibilità di presentazione fino alla data di seduta della competente commissione. Gli emendamenti nel corso della discussione in consiglio comunale sono ammessi solo se di carattere formale. È previsto che, nei casi dubbi, sull'ammissibilità decide il presidente, sentito il segretario. L'articolo 38, comma 2, del decreto legislativo n.267/00 demanda il funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, alla disciplina regolamentare. Il regolamento deve stabilire, tra l'altro, che devono essere indicate anche le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte. Non essendo state previste dalle norme statali particolari regole per la presentazione e la discussione delle proposte, la disposizione regolamentare che affida al presidente la valutazione sull'ammissibilità degli emendamenti non sembra presentare evidenti aspetti di illegittimità. Del resto, tale norma è stata condivisa da parte della maggioranza assoluta dei componenti del consiglio, che, comunque, rimane sempre in facoltà di operare le modifiche che ritenga opportune.
