Le procedure urbanistiche rientrano negli atti regolamentari - Violazione dell’art.78 T.U.O.E.L. - Obbligo di astenersi in presenza di conflitto di interessi - I Consiglieri e loro parenti e affini sono proprietari di terreni incisi dalle previsioni urbanistiche - i consiglieri che si trovavano in una posizione di conflitto di interesse dovevano astenersi non dalla discussione e votazione finale, ma dalla discussione e votazione della variante al piano regolatore relativa a zone ove si trovano beni di loro proprietà o di loro parenti -
Class. n.ES 11236/08
15900/TU/00 Roma, 21 ottobre 2008
OGGETTO: Esposto sulle delibere di Consiglio Comunale- Quesito.
E' stato chiesto l'avviso di quest'ufficio in merito alla legittimità delle delibere di Consiglio comunale.. In particolare è stato chiesto di valutare se le procedure urbanistiche poste in essere ed indicate nelle citate delibere rientrino nella categoria degli atti regolamentari, tenuto conto che l'art.45 dello Statuto del Comune prevede che, nelle adunanze di seconda convocazione, non possono essere discussi e deliberati una serie di atti , tra cui 'i regolamenti', se non vi sia la partecipazione di almeno la metà dei Consiglieri assegnati al Comune. Nel caso in esame le delibere sono state votate da 9 consiglieri che per il suddetto Comune costituisce un numero inferiore alla metà.
Al riguardo, si ritiene che il piano regolatore generale, così come considerato dalla dottrina e dalla giurisprudenza prevalente, ha natura regolamentare e ciò si evince sia dal contenuto dell'art.11 della legge urbanistica e dall'art.869 c.c., sia dall' orientamento giurisprudenziale relativo al regime delle impugnazioni.
Il secondo comma dell'art.11 cit., con previsione del tutto analoga a quella codicistica, stabilisce infatti che 'I proprietari degli immobili hanno l'obbligo di osservare nelle costruzioni e nelle ricostruzioni le linee e le prescrizioni di zona che sono indicate nel piano'.
In relazione a ciò le previsioni del piano risulterebbero essere una fonte normativa secondaria, discendendo l'obbligo per i cittadini di osservarle da una disposizione legislativa primaria.
Va osservato che nell'ambito delle variegate previsioni del P.R.G. è possibile operare una scissione tra norme di natura meramente programmatoria e di carattere regolamentare e previsioni ordinatorie autoapplicative. Queste ultime operano senza necessità di adozione di ulteriori strumenti attuativi .
Il piano particolareggiato è uno strumento di attuazione e di integrazione e, in quanto tale, gli viene riconosciuta natura regolamentare, come si evince dalla sentenza n.6541/07 del TAR per la Lombardia che ha rilevato: ' .il piano particolareggiato era in origine previsto per dare attuazione alle previsioni contenute nello strumento urbanistico generale senza che fosse riconosciuta la possibilità di apportare variazioni al piano regolatore generale. La prassi di utilizzare tale strumento pianificatorio , anche in ragione della sua scarsa flessibilità , è poi venuta scemando quando, con il PRG, le amministrazioni comunali hanno cominciato ad inserire prescrizioni conformative della proprietà privata e quindi autoesecutive.
Da qui la sostituzione nella prassi di tale strumento con i piani attuativi ai quali la normativa statale ha riconosciuto la possibilità, come detto, di apportare variazioni alla pianificazione generale sostituendosi , di fatto, alla pianificazione particolareggiata.
Ad ogni modo , sia il piano attuativo che quello particolareggiato condividono la stessa ratio e natura atteso che tali strumenti hanno la funzione, oltre che di attuazione delle prescrizioni conformative della proprietà privata contenute nel PRG ovvero nella variante contenuta nello stesso piano, di regolamentare la gestione dell'attività di trasformazione del territorio '.
I piani particolareggiati , insieme a quelli di lottizzazione , sono quindi equiparati ai piani regolatori; infatti , i primi non sono meramente attuativi dei piani regolatori generali, in quanto postulano scelte ampiamente discrezionali all'interno di una pianificazione generale , che esprime solo scelte di massima e di indirizzo( cf r. C.S., Ad. Gen., 21/11/91, n.142 ).
I piani particolareggiati e, quindi, le varianti a tali piani, per i motivi sopra esposti, si ritiene abbiano natura regolamentare.
Quest'ufficio è dell'avviso che nel caso in esame, sia con la deliberazione n. del , sia con la deliberazione n. del , siano stati approvati atti di natura regolamentare e, pertanto, per l'approvazione delle stesse occorreva, in seconda convocazione, la partecipazione di almeno la metà dei Consiglieri assegnati al Comune e, quindi, di 10 Consiglieri, in base all'art.45 dello Statuto comunale.
Per entrambe le deliberazioni vi è stata una variante al piano regolatore generale, in quanto sono previsti dei cambiamenti di destinazione d'uso di alcune zone. Infatti con la deliberazione n. si è adottato una variante alle norme tecniche di attuazione del piano particolareggiato vigente nel centro storico , e con la deliberazione n. sono stati disciplinati in maniera astratta e generale i criteri di monetizzazione per il soddisfacimento dei parametri di legge; le citate deliberazioni hanno , quindi, apportato una variante allo strumento urbanistico generale.
Tali varianti non possono che coinvolgere la totalità della comunità e, quindi, come il piano regolatore avere una natura regolamentare . Con gli atti adottati si ritiene che il Comune abbia voluto regolamentare in modo diverso l'utilizzo di particolari porzioni del territorio ritenute meritevoli di differente tutela e, quindi, di dare una allocazione originariamente non prevista.
Per quanto riguarda invece l'altra contestazione sollevata dai consiglieri inerente alla violazione dell'art.78 T.U.O.E.L., quest'ufficio evidenzia che il comma 2 del citato articolo dispone che l'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado.
Al riguardo è opportuno evidenziare che per l'approvazione delle varianti da apportare al piano regolatore generale è legittima la votazione separata e frazionata e, quindi, hanno l'obbligo di astenersi quei consiglieri che di volta in volta, quando viene discussa e votata una determinata variante, si trovano in una posizione di conflitto di interessi. I Consiglieri che si sono astenuti su singoli punti del disegno pianificatorio, per una loro correlazione diretta ed immediata con gli stessi, potranno, invece , prendere parte alla votazione finale dell'intero piano. La ratio dell'art. 78 T.U.O.E.L , costituita dall'esigenza di evitare situazioni di conflitto di interesse dei consiglieri comunali deve ritenersi sufficientemente garantita, in quanto il Consigliere 'interessato', per quanto riguarda la scelta pianificatoria relativa ai suoi interessi, non è più in condizione di influire, almeno direttamente, sulla stessa in sede di votazione finale, posto che in ordine alla questione si è già formato il consenso senza la sua partecipazione ( cfr sent. TAR Lazio , Sez.II bis n.6506 del 2002 e TAR Veneto Sez.I n.4159/03) .
Tale situazione appare ragionevole se si tiene presente la situazione dei piccoli comuni, come il caso in esame, in cui gran parte dei consiglieri e loro parenti e affini sono proprietari di terreni incisi dalle previsioni urbanistiche, posto che, ove non si consentisse detta votazione frazionata, sarebbe impossibile per detti comuni procedere all'adozione di strumenti urbanistici generali , con la conseguenza che la formazione di tali strumenti sarebbe riconducibile non alla scelta della collettività locale, ma a quella di un organo esterno - il commissario ad acta- che dovrebbe intervenire in via sostitutiva ( cfr Tar Trentino Alto Adige- Bolzano-, 29 luglio 1999, n.237 e Tar Veneto, Sez. I, n.4159/03).
Nel caso in esame si ritiene che i consiglieri che si trovavano in una posizione di conflitto di interesse dovevano astenersi non dalla discussione e votazione finale, ma dalla discussione e votazione della variante al piano regolatore relativa a zone ove si trovano beni di loro proprietà o di loro parenti .
F.to IL DIRETTORE CENTRALE
