Con riguardo alla possibilità di attribuire le funzioni di vicesindaco a due assessori anziché ad uno, si osserva che la materia relativa agli organi di governo degli enti locali, ai sensi dell’art. 117 comma 2 lett.p) Cost., rientra nella legislazione esclusiva dello Stato, includendo tale materia, per pacifica interpretazione, l’elezione, l’individuazione, l’attribuzione delle loro funzioni. Si precisa, pertanto, che, ex art. 6 comma 2 TUOEL, lo statuto può specificare le attribuzioni degli organi dell’ente locale senza poter, però, disporre su quelle degli organi di governo (cfr. CdS. 832/2005).
Si aggiunge che l’ordinamento degli enti locali prevede la figura di un solo vicesindaco, con attribuzioni vicarie. Né, d’altronde, al fine di prevedere la figura del secondo vicesindaco, è possibile apportare modifiche allo statuto comunale, in quanto, come affermato, duplicando un organo di governo, lo statuto inciderebbe nel campo normativo esclusivo della legislazione statale.
Una prefettura ha chiesto il parere di questa Direzione in merito alla possibilità di conferire le funzioni di vicesindaco a due assessori, anziché ad uno, con separati provvedimenti del sindaco in pari data.
Premesso che tali delibere sono anche in contrasto con una disposizione dello statuto comunale - che non prevede la figura di due vicesindaci -, il quadro di riferimento normativo sotteso al quesito proposto va ricostruito con primo riferimento all'art. 46, comma 2, all'art 53 commi 1 e 2 e all'art. 59 del T.U.O.E.L. d. lg.vo n. 267/2000, considerando che tutti fanno riferimento alla figura di un vicesindaco.
Il Sindaco, tra i componenti della giunta nomina un vicesindaco (art. 46); il vicesindaco sostituisce il sindaco in caso di assenza o impedimento temporaneo, nonché nei casi di impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco (art. 53) o di sospensione dello stesso dall' esercizio delle funzioni (art.59).
Ciò posto, come correttamente indicato dalla Prefettura, l'art. 117 comma 2 lett. p) della Costituzione riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia relativa agli organi di governo degli enti locali, materia che per pacifica interpretazione, include nella disciplina di tali organi, la loro elezione, l'individuazione, l'attribuzione delle funzioni. Sotto tale specifico profilo, infatti, seguendo il tenore letterale dell'art. 6 comma 2 del citato T.U.O.E.L., lo statuto può specificare le attribuzioni degli organi dell'ente locale ma non può disporre su quelle degli organi di governo.
A sostegno dell'interpretazione del citato art. 6, si pone anche l'orientamento espresso recentemente dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 832/05 ove chiarisce '.tenendo anche conto di quanto ritenuto dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 17 del 16.1.2004, punto 6.2 della motivazione (sia pure con riferimento alla competenza legislativa regionale), nell'ambito del potere statutario comunale sulle norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed in particolare sulla specificazione delle attribuzioni degli organi occorre enucleare la competenza esclusiva dello Stato in materia di organi di governo, e connesse sfere di competenza, che evidentemente non può essere autonomamente disciplinata dal comune neppure in sede statutaria in mancanza di una norma legislativa statale che ne delimiti l'intervento integrativo. Per cui il potere di specificazione delle attribuzioni degli organi, genericamente rimesso alla potestà statutaria comunale, in considerazione della preferenza per una norma costituzionalmente orientata, non può che riferirsi agli organi comunali diversi da quelli di governo (individuati dall'art. 36, comma 1, d. lg.vo n. 267/2000 nel 'consiglio, giunta, sindaco) e cioè ai dirigenti in genere, al direttore generale, agli incaricati a contratto in qualifiche dirigenziali ed all'organo di revisione.'
E' pertanto chiara la conclusione del Consesso nel senso che quel potere di specificazioni delle attribuzioni spettante allo statuto può attualmente riferirsi solo agli organi diversi da quelli di governo, 'salvo la facoltà di disciplinare procedure e forme di collaborazione fra i diversi organi di governo (v. Corte Cost. n. 379 del 6.12.2004, punto 9 della motivazione, sia pure con riferimento agli organi regionali).'
Nel merito, va anche evidenziato che l'ordinamento degli enti locali prevede la figura di un solo vicesindaco, con attribuzioni vicarie, e come il contemporaneo conferimento delle funzioni vicarie ad altro assessore risulti una duplicazione di attribuzioni previste dall'ordinamento degli enti locali in capo ad un solo soggetto. E, nel caso di specie, con le delibere sindacali in questione è stato in concreto duplicata la figura di uno degli organi di governo, di cui lo statuto dovrebbe stabilire l'attribuzione di specifiche distinte competenze alternative, per consentire l'esercizio delle relative funzioni da parte dei due assessori nominati.
Al riguardo, si soggiunge, che riesce difficile poter prevedere in quali termini le relative funzioni dei due assessori potrebbero venir esercitate, tenuto conto che, escludendo il contestuale svolgimento, il 'secondo vicesindaco' dovrebbe intervenire solo in sostituzione del primo.
Va peraltro rilevato che la nomina di due vicesindaci, oltre a contrastare con le citate disposizioni statali e locali, viola un principio generale dell'ordinamento, quello della competenza, per il quale le medesime funzioni non possono essere attribuite a due organi diversi.
Tale aspetto, è stato affrontato, anche se sotto diversa prospettiva, dal Consiglio di Stato nel noto parere n. 501/2001, espresso in merito ai poteri del vicesindaco. In particolare, nell'affrontare l'ipotesi degli effetti di un eventuale impedimento, rimozione o decesso del vicesindaco reggente, l'Alto Consesso, nell'escludere che rientri tra i poteri del reggente la nomina di un sostituto, - ipotesi diversa da quella di specie, in cui è il sindaco ad aver disposto la nomina – chiarisce però che in tale circostanza il reggente continua ad occupare la posizione formale di vicesindaco, che non può dunque essere attribuita ad altro assessore; . salva espressa previsione di legge il "munus" pubblico non è disponibile per il titolare, con conseguente impossibilità di sostituzioni atipiche o fondate su base esclusivamente volontaria.
Il Consiglio di Stato conclude che il vicesindaco, in caso di decadenza o impedimento, può essere sostituito dal commissario prefettizio.
La ratio delle conclusioni del Consesso possono rivelarsi utili alla questione in esame, in cui si viene a creare il caso di duplicazione di funzioni che anche se opportunamente regolamentate determinano comunque una sostituzione atipica del sindaco e del vicesindaco.
Si condivide la considerazione già espressa dalla prefettura all'ente, secondo cui non è praticabile la soluzione di risolvere la questione modificando lo statuto, attraverso la previsione della figura di due vicesindaci e delle relative competenze interne.
Richiamando il principio costituzionale, di legislazione esclusiva statale quale unica fonte di disciplina degli organi di governo dell'ente locale e necessariamente delle loro competenze, si ritiene che lo statuto possa limitarsi a specificare competenze già attribuite dalla legge agli organi di governo. L'individuazione degli organi di governo e l'assetto delle relative competenze è stabilito direttamente dalla legge, non attraverso norme di solo principio ma attraverso disposizioni cogenti che, regolando direttamente la materia delle competenze, la esauriscono, sottraendo agli enti locali ogni possibilità, mediante lo statuto, di fissare le competenze degli organi.(cfr. 'L'ordinamento degli enti locali', Botta).
Con la previsione di un secondo vicesindaco, lo statuto, pur non individuando una figura nuova di organo di governo, incide comunque nel campo normativo esclusivo della legislazione statale, alterando gli equilibri interni dei rapporti tra gli organi di governo tassativamente previsti nel citato testo unico. Con una previsione statutaria del genere descritto, si andrebbe a toccare, duplicando un organo, l'assetto delle relative competenze, e sicuramente lo statuto non possiede tale forza normativa.
