L’art. 43 del D. Lgs. 267/2000 riconosce ai consiglieri comunali e provinciali il “diritto di ottenere dagli uffici…tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del loro mandato”.
Il diritto di accesso del consigliere trova il suo fondamento nella funzione di controllo politico-amministrativo sull’ente nell’interesse della collettività. Pertanto, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’espletamento del mandato, di cui sono investiti, abilita i consiglieri a conoscere tutte le attività svolte dall’Amministrazione comunale, eventuali limiti, infatti, comprimerebbero la loro possibilità di intervento, incidendo negativamente sull’integrale attuazione del mandato.
D’altra parte, nelle pronunce giurisprudenziali è rappresentata anche l’altra importante esigenza di evitare che l’adempimento del diritto d’accesso risulti eccessivamente gravoso per l’ente locale, intralciando il regolare svolgimento dell’attività amministrativa (richieste generiche o che comportano costi ingiustificati per l’ente).
Spetterà, quindi, all’ente, attraverso un’apposita normativa regolamentare, introdurre misure idonee a garantire il diritto d’accesso ai documenti amministrativi nel fondamentale rispetto dell’attività degli uffici.
Una prefettura è stata interessata su una questione avente ad oggetto l'accesso alla documentazione amministrativa dell'ente ed in particolare alla foto-riproduzione di tavole di varianti urbanistiche e planimetrie di notevoli dimensioni non riproducibili con le normali strumentazioni a disposizione degli uffici comunali.
Al riguardo, si osserva preliminarmente che l'accesso dei consiglieri comunali e provinciali agli atti amministrativi dell'ente locale, disciplinato dall'art. 43, comma 2, del T.U.O.E.L. n. 267/2000, prevede in capo agli stessi " . il diritto di ottenere dagli uffici tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del loro mandato".
Invero, la funzione in base alla quale la legge riconosce il diritto di accesso del consigliere comunale o provinciale, è quella del controllo politico-amministrativo sull'ente nell'interesse della collettività. Il diritto ha quindi una natura speciale rispetto al generale diritto di accesso (TAR Lombardia - Milano, sez. I - sentenza 7 aprile 2006, n. 970) traendo fondamento da una ratio diversa. Infatti, " . la finalizzazione dell'accesso all'espletamento del mandato costituisce, al tempo stesso, il presupposto legittimante l'accesso ed il fattore che ne delimita la portata" (CdS, sez. V, 20 ottobre 2005, n. 5879).
Il diritto d'accesso dei consiglieri comunali e provinciali viene, pertanto, a configurarsi come funzionale allo svolgimento dei compiti propri del consigliere che, conseguentemente, non è neppure tenuto a motivare la richiesta, né l'ente ha titolo per sindacare il rapporto tra la richiesta di accesso e l'esercizio del mandato " . altrimenti gli organi dell'amministrazione sarebbero arbitri di stabilire essi stessi l'ambito del controllo sul proprio operato" (sempre CdS, sez. V, 20 ottobre 2005, n. 5879 ed inoltre CdS, sez V, 26 settembre 2000, n. 5109 e CdS, sez. V, del 4 maggio 2004, n. 2716 e n. 7900 del 9 dicembre 2004).
La giurisprudenza amministrativa si è orientata, con sempre maggiore apertura, nel senso dell'accessibilità dei consiglieri a tutti i documenti adottati dall'ente in virtù del " munus" affidato loro dal corpo elettorale per cui si è affermato che " . l'espletamento del mandato di cui sono investiti i consiglieri comunali li abilita a conoscere tutte quante le attività svolte dall'Amministrazione comunale nonché dalle aziende e dagli enti dipendenti, affinché possano consapevolmente intervenire in ogni singolo settore" e che ". qualsiasi limitazione verrebbe a restringere la possibilità di intervento, sia in senso critico sia in senso costruttivo, incidendo negativamente sulla possibilità d'integrale espletamento del mandato ricevuto".(Cons. di Stato Sez. V n.5879 del 2005; Sez. V n.2716 del 2004; n. 7900 del 2004)
Una volta unanimemente riconosciuta l'ampiezza del diritto in parola da parte del consigliere comunale e provinciale, l'attenzione passa a verificare le modalità di esercizio dello stesso.
In questo ambito, infatti, emergono, nel corso di numerose pronunce giurisprudenziali in materia nonché nei pareri rilasciati dalla Commissione per l'accesso alla documentazione amministrativa, alcune significative enunciazioni che affrontano la questione delle difficoltà materiali che comporta, talvolta, soprattutto per i piccoli comuni, lo svolgimento del diritto d'accesso.
Infatti, se da un lato appare ormai consolidato l'orientamento della giurisprudenza di riconoscere la massima ampiezza al diritto di accesso dei consiglieri, dall'altro permane l'indirizzo, anch'esso più volte riconfermato, che l'adempimento del diritto d'accesso da parte dell'ente locale non deve risultare eccessivamente gravoso, e che lo stesso non debba intralciare lo svolgimento dell'attività amministrativa in modo da non incidere sul regolare funzionamento degli uffici comunali.
Pertanto, si è affermato che " . richieste generiche ed indiscriminate non possono essere accettate; ciò anche perché questo tipo di richieste, oltre a poter apparire meramente emulative e comprendere atti chiaramente e palesemente inutili ai fini dell'espletamento del mandato, possono comportare intralcio e/o disservizio agli uffici nonché costi elevati ed ingiustificati per l'ente" (CdS, sez. V, n. 6293 del 13 novembre 2002).
Da tale indirizzo si evidenzia che il diritto di accesso del consigliere non può configurarsi come generalizzato ed indiscriminato ed infatti, " . per non impedire od ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa, i documenti oggetto del diritto devono essere concretamente individuati dal richiedente oppure essere individuabili" (C.d.S., Sez. V, del 14 dicembre 1992, n. 504) in quanto " . il diritto di accesso ai documenti amministrativi non può concretarsi nell'obbligo per la pubblica amministrazione di svolgere attività di ricerca, di indagine, o di ricostruzione storica ed analitica dei procedimenti con un aggravamento dello svolgimento delle attività istituzionali" (C.d.S., sez. V del 6 aprile 1998, n. 438 ed anche CdS, Sez. V, 8 settembre 1994, n. 976).
In proposito, si è espressa anche la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi con numerosi pareri tra i quali si segnalano il n. 526 del 27 agosto 1998, n. 593 del 14 dicembre 1999 e n. 106 del 12 novembre 2002.
Viceversa, nella già citata sentenza del Consiglio di Stato n. 2716 del 4 maggio 2004, si legge che " . agli Enti Locali, al pari di tutte le Pubbliche Amministrazioni, sono, infatti, tenuti a curare tutti gli adempimenti a loro carico e quindi, a dotarsi di tutti i mezzi (personale, strumentazioni tecniche materiali vari) necessari all'assolvimento dei loro compiti", per cui si dovrebbe ritenere che nessun ostacolo possa giustificare dinieghi o ritardi nello svolgimento del diritto di accesso in parola.
Non risulta agevole, pertanto, orientarsi fra tali enunciati, in qualche modo difformi, per arrivare a definire le modalità utili sia a garantire l'esercizio pieno del diritto d'accesso che a non creare intralcio all'ordinario espletamento dei compiti istituzionali dell'ente, senza provocare gravi distorsioni nell'attività degli uffici, a causa della ridotta dotazione strutturale, organizzativa e finanziaria dell'ente.
In generale, si segnala che l'amministrazione locale può fare ricorso ad alcun temperamenti in grado di evitare tali riflessi negativi: l'ammissione del richiedente alla mera visione degli atti e soltanto successivamente - in tempi differiti ed eventualmente scaglionati - alla consegna di copia di quelli selezionati a seguito della visione oppure lo scaglionamento temporale del rilascio delle copie degli atti, se richiesto, in stretta correlazione ad un impiego razionale del personale addetto.
Del resto, proprio l'ente locale, nell'ambito della propria autonomia, potrà valutare l'opportunità di dotarsi di un'apposita normativa regolamentare, introducendo opzioni idonee a garantire il diritto di accesso ai documenti amministrativi nel rispetto delle esigenze dell'attività degli uffici.
Qualora, poi, come nel caso esaminato, sussistano difficoltà particolari in ordine alla riproduzione delle planimetrie allegate alle delibere di cui viene chiesta copia - premesso che ovviamente l'ente locale non deve porre alcun diniego alla visione, in ogni momento, della documentazione richiesta - lo stesso ente potrà disciplinare più dettagliatamente le modalità di rilascio delle copie documentali riprodotte.
A tal proposito, si rammenta che al consigliere comunale che chieda copia di atti e di documenti, utili per l'esercizio del proprio mandato, non può essere addebitato il costo della riproduzione. Ciò in primo luogo perché l'esercizio del diritto di accesso attiene alla funzione pubblica di cui il richiedente è investito, e non al soddisfacimento di un interesse individuale e privato; in secondo luogo perché in nessun caso il consigliere può fare uso privato delle notizie e dei documenti così acquisiti (CdS, sez. V, 8 settembre 1994, n. 976, TAR Toscana, 2 luglio 1996, n. 603, TAR Calabria - Reggio Calabria, 14 febbraio 1996, n. 127).
Sulla gratuità del diritto del consigliere comunale di prendere visione o di estrarre copia degli atti o dei documenti si è espresso questo Ministero nella circolare n. M 2/07/a del 9 Marzo 1999 recante "Diritto di accesso alla documentazione amministrativa e tutela dei dati personali" nella quale si afferma che un eventuale rimborso del costo di riproduzione delle copie degli atti "potrebbe influire negativamente sull'intendimento dei consiglieri di approfondire, pur sempre nell'interesse della collettività, l'esame delle singole questioni di competenza degli organi del comune e della provincia".
Tutto ciò considerato, si ritiene che la soluzione, salva l'ipotesi in cui le modalità siano concordate di volta in volta tra le parti, vada individuata nel contemperamento delle diverse esigenze, anche alla luce dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione tra gli organi pubblici, più volte ricordati dalla Corte Costituzionale.
In proposito, anche la citata Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi ha sostenuto che è " . generale dovere della Pubblica Amministrazione di ispirare la propria attività al principio di economicità .... che incombe non solo sugli uffici tenuti a provvedere ma anche sui soggetti che richiedono prestazioni amministrative, i quali specie se appartenenti alla stessa amministrazione, sono tenuti, in un clima di leale cooperazione - a modulare le proprie richieste" in modo da contemperare i diversi interessi.
Conclusivamente, soprattutto nel caso particolare in cui il consigliere comunale chieda anche l'estrazione di copie di atti, la cui fotoriproduzione comporti, come nella fattispecie, un costo elevato e l'oggettiva difficoltà della mancanza di strumentazione idonea, si ritiene che l'ente possa senz'altro prevedere nell'emanando regolamento sulle modalità di accesso agli atti, alcuni precisi temperamenti o modalità alternative rispetto a quelli usuali, come ad esempio quello illustrato (riproduzione delle planimetrie su CD-rom in versione PDF non modificabile) che possano ovviare ai problemi sopra illustrati, assicurando, al contempo, il diritto di accesso del richiedente ed il regolare svolgimento dell'attività amministrativa dell'ente.
