Criteri generali per approvazione regolamento ordinamento uffici e servizi - Competenza.

Con una nota, il Sindaco di un Ente, premesso che il Presidente del Consiglio comunale ha invitato l'Amministrazione comunale a non adottare atti relativi alla rideterminazione della dotazione organica (ai sensi dell'art. 34, comma 1 della legge n. 289/2002) - nelle more dell'adozione da parte dello stesso Consiglio di una specifica deliberazione che individui i criteri generali per l'approvazione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi - ha posto a questa Direzione Centrale una serie di quesiti.
In particolare è stato chiesto di specificare cosa si intenda per 'criteri generali per l'approvazione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi', visto peraltro che la Giunta intende avviare una modifica della macrostruttura con riduzione delle aree funzionali.
Al riguardo, si rappresenta preliminarmente che l'art. 42, comma 2, lett. a) del d. legs. n. 267/2000 (già art. 32 della legge n. 142/1990), stabilisce la competenza del consiglio comunale in ordine ai 'criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi'.
L'art. 5 comma 4 della legge n. 127/97 che aveva introdotto il comma 2 bis all'art. 35 della legge 8.6.1990, n. 142 (trasfuso nell'art. 48, comma 3 del d. legs. n. 267/2000) prevede la competenza della Giunta all'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, 'nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio'.
Le norme in questione (artt. 32 e 35 della legge n. 142/1990), applicabili alle regioni a statuto speciale, nei limiti e nel rispetto degli statuti e delle norme di attuazione, ai sensi dell'art. 17, comma 137 della citata legge n. 127/1997 (anche l'art. 1, comma 2 del d. legs. n. 267/2000 che come detto, ha assorbito le norme relative agli EE.LL., prevede che le disposizioni dello stesso T.U. non si applicano alle regioni a statuto speciale se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione) sono state recepite espressamente dalla Regione , con legge n. 48 dell'11.12.1991 (art. 1, comma 1, lett.e) e pertanto sono applicabili agli EE.LL. della Regione stessa.
Peraltro, il citato art. 5, comma 4 della legge n. 127/1997 è stato oggetto di chiarimenti da parte del Servizio P.U.E.L. dell'ex Direzione Generale dell'Amministrazione Civile del Ministero dell'Interno, con la circolare n. 1/97, nell'ambito delle problematiche emerse in ordine alla concreta applicazione delle principali disposizioni della stessa legge n. 127/97.
In quella sede, infatti, in merito alla tematica in questione, questo Ministero ha ritenuto che l'indicazione della competenza del Consiglio alla formulazione di 'criteri generali', non possa dettagliarsi al punto da fornire indirizzi di tipo gestionale all'Organo esecutivo, proprio per il fatto che la competenza del Consiglio in tema di piante organiche risulta abrogata.
In ogni caso, però, 'l'organo consiliare conserva nei riguardi dell'attività regolamentare della giunta una determinante funzione di indirizzo, cui non si può negare corrisponda una simmetrica azione di controllo del rispetto, nella produzione normativa, dei criteri generali definiti dal consiglio, che rappresentano anche condizione di legittimità dei regolamenti medesimi'(M. Borghesi e altri - L'ordinamento degli EE.LL. – Maggioli E. pag. 187).
L'attribuzione della competenza alla giunta 'consente dunque di operare in tempi più rapidi, assumendo le iniziative inerenti l'organizzazione e le scelte fondamentali sul personale dell'ente senza coinvolgere il più ampio consesso consiliare. Quest'ultimo, titolare di funzioni di programmazione e di controllo rimane impegnato a fornire gli strumenti -cornice- per operare nel dettaglio le scelte organizzative che sono da imputare ormai alla giunta'. . si consideri riconducibile ai predetti criteri generali l'approvazione delle linee portanti l'assetto globale della struttura, sul quale, peraltro, l'organo esecutivo sarà chiamato ad imprimere specificamente le scelte in termini di quantità e qualità dei profili impegnati'. (G. De Marzo e altri – Commentario al Nuovo T.U. EE.LL. Cedam, pag. 482).
Con l'occasione si ritiene opportuno fare presente che quest'ultimo Autore, proseguendo ha affrontato il tema del possibile contrasto tra i criteri generali adottati dal consiglio ed i successivi provvedimenti adottati dalla giunta in sede regolamentare. Scartata l'ipotesi dell''invalidità' riscontrabile nell'ambito della stessa amministrazione, in mancanza di un ritiro unilaterale da parte della stessa giunta non risulta praticabile l'adozione di un atto di consiglio che revochi il regolamento adottato dalla giunta né tanto meno tale invalidità potrebbe essere rilevata dagli organi burocratici del Comune stante il principio della separazione dei poteri.
Il Consiglio di Stato, con parere n. 87/2000 espresso dall'Adunanza Generale, ha evidenziato la necessità di un raccordo delle disposizioni del T.U., suggerendo di articolare le differenti competenze distinguendo tra i poteri generali di amministrazione, in analogia all'art. 2, comma 1 del d. legs. n. 29/93 (ora d. legs. n. 165/2001), espressione di una potestà di alta amministrazione che può trovare sede nello statuto e la concreta determinazione degli uffici che può essere svolta con atto organizzatorio o regolamentare.
Ciò premesso, con riguardo al quesito formulato da codesto Ente, si rileva come la competenza del consiglio comunale a stabilire 'i criteri generali' ai quali la giunta deve attenersi nell'adozione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, non può esplicarsi in termini tali da risultare di fatto invasiva della sfera di attribuzioni che la norma ha voluto riservare all'organo esecutivo in stretta correlazione alla responsabilità, allo stesso attribuita, di definire autonomamente le 'linee programmatiche' (art. 42, comma 3 T.U.O.E.L.) dell'azione complessiva dell'Amministrazione.
D'altra parte, la formula usata dal legislatore (criteri generali) sta ad indicare che l'intervento del consiglio non può essere così puntuale da lasciare la giunta priva di reali alternative in ordine ai contenuti del regolamento. In ogni caso, deve residuare un ampio margine di scelta sui modi attraverso i quali le linee guida indicate dal consiglio debbano tradursi nelle puntuali previsioni del regolamento.
In ogni caso l'atto di indirizzo adottato dal consiglio costituisce vincolo per l'esercizio della potestà regolamentare e, come tale, costituisce parametro di valutazione e di interpretazione del susseguente regolamento.
Tuttavia, è sempre quest'ultimo atto che costituisce la fonte regolativa dei rapporti interorganici e intersoggettivi, che disciplina la distribuzione delle competenze tra i vari uffici e che definisce integralmente i vari profili organizzativi, senza che possa ipotizzarsi il concorso dei due atti nella integrazione della disciplina della materia.
L'eventuale parziale discostamento della giunta dai parametri stabiliti dal consiglio in materia di organizzazione degli uffici, come da quelli per la nomina e la designazione di rappresentanti esterni dell'ente, più che rilevare sul piano della legittimità (fatti salvi i casi di aperta contraddittorietà), può formare oggetto di rilievo da parte dell'organo assembleare nell'esercizio della funzione di controllo politico amministrativo che gli è propria (ed in tale ambito dar luogo alla approvazione di mozioni o di altri atti di sindacato ispettivo), ma non può legittimare il consiglio ad assumere determinazioni direttamente incisive sui contenuti regolamentari, fatto salvo l'estremo mezzo della adozione di una mozione di sfiducia.