Richiesta parere in ordine all’accesso, da parte di un consigliere comunale, agli atti relativi all’alienazione di un terreno, disposta dal commissario liquidatore, nonché circa il parere di legittimità su tali atti richiesto al segretario comunale.

Territorio e autonomie locali
7 Giugno 2004
Categoria 
05.02.06 Diritto di accesso
Sintesi/Massima 

Richiesta parere in ordine all’accesso, da parte di un consigliere comunale, agli atti relativi all’alienazione di un terreno, disposta dal commissario liquidatore, nonché circa il parere di legittimità su tali atti richiesto al segretario comunale.

Testo 

Si fa riferimento ad una nota con la quale è stato chiesto l'avviso della scrivente in ordine all'accesso, da parte di un consigliere comunale, agli atti relativi all'alienazione di un terreno, disposta dal commissario liquidatore, nonché circa il parere di legittimità su tali atti richiesto al segretario comunale.
Al riguardo, in relazione alla prima parte del quesito concernente l'accesso agli atti da parte del consigliere comunale, si conferma quanto più volte espresso dalla scrivente nelle risposte ad analoghi quesiti.
L'accesso dei consiglieri comunali e provinciali agli atti amministrativi dell'ente locale, disciplinato dall'art. 43, comma 2, del T.U.O.E.L. n. 267/2000, prevede in capo agli stessi il diritto di ottenere dagli uffici tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del loro mandato. Dalla titolarità del diritto 'muneris causa', discende pertanto l'assenza dell'onere della motivazione da parte del consigliere.
Il Consiglio di Stato ha più volte affermato che la finalizzazione dell'accesso ai documenti in relazione all'espletamento del mandato costituisce il presupposto legittimante ma anche il limite dello stesso, configurandosi come funzionale allo svolgimento dei compiti del consigliere (Consiglio di Stato, sez. V, 26 settembre 2000, n. 5109) ed inoltre che il consigliere comunale 'non è tenuto a specificare i motivi della richiesta, né gli organi burocratici dell'ente hanno titolo a richiederlo' ( sentenza sez. V, del 13 novembre 2002, n. 6293 ).
Con la recentissima sentenza n. 2716 del 4 maggio 2004, lo stesso Consiglio, ha introdotto ulteriori elementi che ampliano e rafforzano il diritto in parola, ritenendo che ' ..i consiglieri comunali hanno diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d'utilità all'espletamento del loro mandato, senza alcuna limitazione'. Pertanto, ' .una richiesta di accesso avanzata da un consigliere a motivo dell'espletamento del proprio mandato risulta congruamente motivata e non può essere disattesa dall'Amministrazione'.
Di conseguenza, continua il Consiglio di Stato, poiché il citato art. 43 '.attribuisce il diritto ai consiglieri comunali di chiedere i documenti ravvisati utili all'espletamento del mandato, la precisazione che la richiesta di accesso è avanzata per l'espletamento del mandato basta a giustificarla, senza che occorra alcuna precisazione circa le specifiche ragioni della richiesta'.
Tale orientamento, come accennato, pur in linea con quanto precedentemente affermato, se ne discosta attribuendo ai consiglieri una facoltà di accesso agli atti pressoché illimitata.
Quanto alla riservatezza dei terzi anche nei confronti dei consiglieri comunali e provinciali essa viene ritenuta dalla stessa sentenza 2716/04, sufficientemente tutelata dalla disposizione di cui all'art. 43, comma 2 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 che stabilisce: 'Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge'. Il Consiglio di Stato osserva, infatti, che '.essendo i detti consiglieri tenuti al segreto nel caso di atti riguardanti la riservatezza dei terzi, non sussiste, all'evidenza, alcuna ragione logica perché possa essere inibito l'accesso ad atti riguardanti i dati riservati di terzi'.
Dalla citata sentenza emerge con chiarezza che l'attuale orientamento è nel senso dell'impossibilità di opporre diniego all'accesso dei consiglieri, in considerazione del fatto che '..l'espletamento del mandato di cui sono investiti i consiglieri comunali li abilita a conoscere tutte quante le attività svolte dall'Amministrazione comunale nonché dalle aziende e dagli enti dipendenti, affinché possano consapevolmente intervenire in ogni singolo settore ' e che '..qualsiasi limitazione verrebbe a restringere la possibilità di intervento, sia in senso critico sia in senso costruttivo, incidendo negativamente sulla possibilità d'integrale espletamento del mandato ricevuto'.
Pertanto, alla luce di tale evoluzione giurisprudenziale, si ritiene che l'accesso agli atti inerenti l'alienazione in questione non possa essere negato.
Tuttavia, al fine di contemperare l'esigenza dei consiglieri ad espletare il proprio mandato elettorale con quella dell'amministrazione al regolare svolgimento della propria attività, si ritiene opportuno che la formulazione di richieste da parte dei consiglieri sia il più possibile precisa riportando l'indicazione degli oggetti di interesse evitando adempimenti gravosi o intralci all'attività degli uffici comunali ( C.d.S., sez. V, 26 settembre 2000, n. 5109).
Del resto, il Consiglio di Stato ha costantemente richiamato l'attenzione sulla necessità che le istanze di accesso agli atti non fossero '.generiche ed indeterminate ma tali da consentire una sia pur minima identificazione dei supporti documentali che si intende consultare' non essendo configurabile, il diritto di accesso del consigliere come generalizzato ed indiscriminato ad ottenere qualsiasi tipo di atto dell'Ente (Consiglio di Stato, Sez. V, 8 settembre 1994, n. 976 e la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi: pareri P98526Q del 27 agosto 1998 e P99593Q del 14 dicembre 1999 ).
Ciò al fine di non intralciare lo svolgimento dell'attività amministrativa ed il relativo adempimento da parte dell'ente locale che non deve risultare eccessivamente gravoso, in modo da non incidere sul regolare funzionamento degli uffici comunali ( Consiglio di Stato, sez. V, n. 6293 del 13 novembre 2002 ).
In altre pronunce, è stato, inoltre, precisato che 'per non impedire od ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa, i documenti oggetto del diritto devono essere concretamente individuati dal richiedente oppure essere individuabili' (C.d.S., Sez. V, del 14 dicembre 1992, n. 504) in quanto '.il diritto di accesso ai documenti amministrativi non può concretarsi nell'obbligo per la pubblica amministrazione di svolgere attività di ricerca, di indagine, o di ricostruzione storica ed analitica dei procedimenti con un aggravamento dello svolgimento delle attività istituzionali.' ( sentenza Sez. V n. 438 del 6 aprile 1998 ).
L'ente locale potrà quindi valutare l'opportunità, nell'ambito della propria autonomia, di dotarsi di un'apposita normativa regolamentare, idonea a garantire il diritto di accesso ai documenti amministrativi nel rispetto delle esigenze dell'attività degli uffici.
Quanto al secondo punto del quesito, concernente la verifica da parte del Segretario comunale della regolarità degli atti di liquidazione richiesta dallo stesso consigliere, al fine di stabilire se tale funzione possa rientrare tra i compiti di collaborazione e assistenza giuridico - amministrativa di cui al comma 2 dell'art. 97 del T.U.O.E.L. n. 267/2000, occorre innanzitutto fare riferimento alla natura di tale figura istituzionale.
L'attuale ruolo del segretario comunale all'interno della struttura comunale, come ridisegnato dall'art. 97, comma 2, del T.U.O.E.L. n. 267/2000, è, tra l'altro, quello di collaboratore e consulente nei confronti degli organi dell'ente; pertanto, è tenuto ad esplicare funzioni di 'garanzia' non solo verso il sindaco - cui lo vincola un rapporto di tipo fiduciario - ma anche degli altri organi istituzionali del comune, mettendo a disposizione dell'intera amministrazione la propria professionalità, al di fuori di possibili parzialità o sudditanze alla maggioranza politica.
Tale attività può, infatti, configurarsi come una funzione di assistenza giuridico - amministrativa nel senso della conformità di atti o provvedimenti alla vigente legislazione, allo statuto ed ai regolamenti dell'ente con un ambito ben più ampio del parere di legittimità che il segretario era tenuto ad esprimere sulle proposte di deliberazione e che, già abolito dalla legge 127/97, sembrerebbe rivivere, unicamente a seguito di esplicita richiesta, nella previsione sia della norma statale che in quella statutaria ( vedasi l'art. 82 dello Statuto del Comune di Limatola ove tale intervento è mirato a formulare, a richiesta, pareri preventivi o valutazioni di ordine tecnico-giuridico ). Successivamente alla soppressione, con la riforma del 1997, del parere obbligatorio di legittimità da parte del segretario comunale, si è aperto un dibattito dottrinario sulla questione che ha portato anche a posizioni di segno opposto ( vedasi Virga e Staderini ). Il Ministero dell'Interno si è espresso in materia con la circolare n. 18/1997, non escludendo la possibilità che il segretario continuasse ad esercitare tale funzione consultiva ove richiesto.
Si tratta, in definitiva, di un'attività consultiva che il segretario è chiamato a svolgere non solo in sede di riunione del Consiglio o della Giunta, ma a carattere permanente, su tutta l'attività dell'ente.
Il Consiglio di Stato con la sentenza, sez. V, 24 ottobre 2001, n. 5603, ha comunque affermato che ai fini dell'esercizio di altre funzioni oltre a quelle normativamente attribuite, è necessaria, per il segretario comunale, un'espressa previsione statutaria o regolamentare ovvero un espresso conferimento da parte del Sindaco.
Stabilito che, nei termini evidenziati, tale funzione consultiva può rientrare fra i compiti del segretario comunale, devono essere delineati i limiti della suddetta attività che, innanzitutto, può essere richiesta unicamente dagli organi dell'ente nella loro collegialità (pertanto, nella fattispecie in esame, non avrebbe potuto essere richiesta dal singolo consigliere) ed inoltre con riferimento alla sfera di competenza propria dello stesso organo richiedente.
Si tratta, comunque, di consulenza preventiva sull'attività posta in essere dagli organi dell'ente locale.
Per la definizione della questione in esame, occorre, infine, accertare se gli atti posti in essere dal commissario liquidatore di un ente locale dissestato possano essere, oggetto di verifica.
Si concretizzerebbe, infatti, un controllo successivo sull'operato del commissario liquidatore, organo che attinge la sua legittimazione dall'esterno dell' amministrazione locale, ed i cui atti sono soggetti ad esame da parte della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali istituita presso il Ministero dell'Interno ( artt. 254e 256 del T.U.O.E.L. n. 267/2000).
In conclusione, alla luce di quanto esposto nonché dall'esame della documentazione a disposizione, si ritiene che esuli dalle prerogative del singolo consigliere comunale chiedere al segretario dell'ente la verifica della legittimità dell'attività contrattuale svolta dall'organo straordinario per il risanamento dell'ente.