Rimborsi spese- Richiesta parere in merito alla rifusione delle spese legali ad ex amministratori

Sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla rifusione di spese legali sostenute da alcuni ex amministratori di un comune accusati per reati e successivamente assolti perché 'i fatti non sussistono'.
Al riguardo, si fa presente che non esiste una disposizione che obblighi il comune a tenere indenni gli amministratori delle spese processuali sostenute in giudizi penali concernenti imputazioni oggettivamente connesse all'espletamento dell'incarico, espressamente prevista, invece, per i dipendenti comunali.
Si evidenzia che la Corte Costituzionale, nella sentenza del 2000, ha ritenuto costituzionalmente legittima la norma che prevede l'indennizzabilità degli oneri di difesa sopportati dai dipendenti, nel caso si trovino sottoposti ad un procedimento in conseguenza di fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio e dei compiti d'ufficio, all'esito del quale siano dichiarati esenti da responsabilità, e non anche di quelli sostenuti dagli amministratori. La Corte ha argomentato, infatti, al riguardo, che la differenziazione di trattamento trova giustificazione nella diversità di rapporto che lega i dipendenti e gli amministratori all'ente: il rapporto di subordinazione, per i primi, un rapporto variamente configurato in dottrina ma comunque non di lavoro subordinato, per i secondi.
In linea con tale orientamento, la V sezione del Consiglio di Stato, nella decisione n. 2242/2000, ha ritenuto che alla lacuna legislativa potesse ovviarsi con una norma di carattere generale, che ha individuato nella disciplina civilistica del contratto di mandato stabilita dall'art. 1720, comma 2 del codice civile. In base a tale norma '......Il mandante deve inoltre risarcire i danni che il mandatario ha subito a causa dell'incarico'.
Nella medesima decisione, il Consiglio di Stato ha comunque evidenziato la sostanziale eccezionalità del rimborso delle spese legali, necessariamente circondata da garanzie procedimentali che non hanno valore puramente formale, ma mirano ad accertare la presenza dei necessari presupposti sostanziali della pretesa, la quale, in ultima analisi, postula l'accertamento dell'assenza di responsabilità dell'amministratore in relazione al fatto generatore dell'esborso anticipato nel giudizio penale.
Ha, altresì, ribadito con richiamo alla giurisprudenza ordinaria che, ai fini del rimborso, è necessario accertare che le spese siano state sostenute a causa e non semplicemente in occasione dell'incarico e sempre entro il limite costituito dal positivo e definitivo accertamento della mancanza di responsabilità penale degli amministratori che hanno sostenuto le spese legali.
Ulteriore condizione è l'assenza di un conflitto di interessi tra l'attività dell'amministrazione e la condotta dell'amministratore, da valutarsi ex posto, a conclusione del procedimento (cfr. Corte di Cassazione, sezione I, sentenza n. 15724 del 13.12.2000 e n. 54 del 2.01.02). In base all'orientamento della magistratura (Corte dei Conti, sezioni riunite, 18.06.86, n. 501; TAR Lombardia, sezione II, 14.01.93, n. 14; TAR Piemonte, sezione II, 28.02.95, n. 138; Consiglio di Stato, sezione VI, 13.01.94, n. 20) il contrasto di interessi va escluso quando l'amministratore abbia adottato atti d'ufficio nell'esclusivo interesse dell'amministrazione e non può pertanto essere valutato in astratto ed ex ante, cioè con puro e semplice riferimento alle accuse rubricate, ma deve essere preso in considerazione in concreto, a conclusione del processo, tenuto conto dell'esito dell'istruttoria e del conseguente giudizio.
Al riguardo può essere utile richiamare quanto argomentato dalla Corte di Cassazione nella sentenza 13624 del 17.09.2002, per quanto riferito al personale dipendente e non agli amministratori: ' l'ente a tutela dei propri diritti e interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto d'interessi, ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento. Non può essere riconosciuto il diritto del dipendente al rimborso delle spese legali sostenute, allorquando, per fatti non riferibili alla tutela dei diritti e degli interessi dell'amministrazione, quest'ultima si sia costituita parte civile nei confronti del dipendente e abbia assunto una iniziativa disciplinare, indipendentemente da ogni valutazione attinente l'esito del procedimento penale e l'accertamento della responsabilità disciplinare del dipendente, essendo del tutto evidente, in tale ipotesi, il conflitto d'interessi tra l'ente e il dipendente. '
Ciò posto in termini generali, con risposta ai singoli punti di domanda formulati da codesto Ente, si esprimono le seguenti valutazioni.
Con riguardo al punto 1), appare irrilevante, ai fini della ammissibilità del rimborso (fermo restando le condizioni per esso richieste secondo quanto dianzi evidenziato), il fatto che il Comune non abbia formalmente conferito l'incarico professionale al legale, stante che la specifica previsione è dettata soltanto per il personale dipendente e non anche per gli amministratori.
Con riguardo ai punti 2) e 4), non sembra che, dalla circostanza che il procedimento penale sia stato originato da un esposto di cittadini, possa dedursi la inammissibilità del rimborso in termini assoluti (punto 2) ovvero relativi (punto 4) nel senso di ritenerlo subordinato alla previa richiesta di un ipotizzato risarcimento del danno nei riguardi degli autori dell'esposto.
Al riguardo è utile richiamare quanto dispone l'art. 427 del c.p.p.. In base a detta norma, per i reati perseguibili a querela di parte, nel caso di assoluzione piena, il giudice condanna il querelante al pagamento delle spese anticipate dallo Stato, nonché, a domanda, di quelle sostenute dall'imputato.
Occorre rilevare che detta condanna è disposta dal giudice a seguito di un giudizio che accerta la colpa del querelante (Corte Costituzionale n. 423/1993). Ma soprattutto occorre rilevare che la condanna (e, quindi, la responsabilità) può essere pronunciata soltanto per le spese sostenute nei procedimenti penali aperti su querela di parte e non anche su quelli scaturiti da denuncia o da meri esposti (Corte Cass., Sez. I, n. 10908 del 31.10.1994). Peraltro, la differenza di trattamento è coerente con l'ordinamento generale del procedimento penale. Nel caso di perseguibilità a querela, il procedimento non può essere aperto in sua assenza e non può essere proseguito in sua remissione. Viceversa, la denuncia o l'esposto costituisce quasi un elemento accidentale della autonoma determinazione dell'autorità inquirente di esercitare l'azione penale. Perciò, è conseguenziale porre a carico del querelante, che abbia agito per colpa, le spese del procedimento; non lo è per il denunciante e l'esponente.
Infine, con riguardo al punto 3), si specifica che il rimborso non deve riguardare automaticamente ed integralmente tutte le spese dedotte dal richiedente, ma soltanto quelle essenziali ed adeguatamente documentate, ritenute congrue dall'Amministrazione che ne dispone la rifusione per essere strettamente connesse alla difesa in giudizio. Valutazione che l'ente è tenuto a fare nel proprio interesse, anche per assicurare una corretta gestione delle risorse economiche, e che, in virtù dell'autonomia decisionale, è esclusiva prerogativa dell'ente stesso.