Proposizione quesito sulla competenza a emanare ordinanze in materia di sanità e igiene.

Si fa riferimento ad una nota, con la quale è qui stato trasmesso il quesito posto da un comune, volto ad acquisire chiarimenti in merito all'individuazione della competenza all'emanazione di ordinanze in materia di sanità e igiene.
In particolare, con specifico riferimento alle ordinanze ordinarie che vertano sull'anzidetta materia è stato chiesto di conoscere se le stesse siano riconducibili alla competenza dei responsabili dei servizi, ai sensi del combinato disposto degli artt. 107 e 109 del decreto legislativo n. 267/2000, ovvero attengano alla competenza del sindaco, ai sensi dell'art. 13, comma 2 della legge n. 833/1978.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
Per quanto concerne le ordinanze contingibili e urgenti che ricorrono in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, la competenza all'adozione spetta al sindaco 'quale rappresentante della comunità locale', sulla base del dato testuale del comma 5 dell'articolo 50 del T.U.E.L. n. 267/2000.
In tale ambito, invero, il sindaco opera in qualità di 'autorità sanitaria locale', attribuzione questa riconosciutagli ex art. 13, co. 2 della legge n. 833/1978, la cui attualità è confermata dalla disposizione di cui al comma 4 del medesimo art. 50, ai sensi del quale il sindaco esercita le funzioni imputategli quale 'autorità locale'.
Il suddetto comma 4, infatti, opera come limite (così come il comma 3 del medesimo art. 50 e come l'art. 54) all'applicabilità dell'art. 107, comma 5 del T.U.E.L. n. 267/2000 (che prevede l'abrogazione di tutte le competenze gestionali dell'organo di vertice) in relazione alle ipotesi in cui il sindaco svolge le funzioni di autorità locale; val la pena di osservare che tale assunto rappresenta il criterio interpretativo per le disposizioni precedenti al testo unico, ma anche il parametro per il legislatore nel momento in cui, con leggi di settore successive al testo unico, venga ad attribuire delle competenze nominalmente al sindaco.
Si ritiene, altresì, utile rammentare, per ciò che concerne le ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, che l'imputazione al sindaco nella veste di 'rappresentante della comunità locale' (comma 5 surriferito art. 50) piuttosto che in quella di ufficiale di governo, trae origine dall'analoga previsione contemplata dall'articolo 117 del decreto legislativo n. 112/1998; va ricordato, infatti, che già all'indomani della legge n. 833/1978 il Consiglio di Stato ebbe ad esprimersi nel senso dell'esercizio della competenza del sindaco non più quale ufficiale del governo, bensì quale capo dell'amministrazione locale, in virtù del fatto che il comma 4 dell'art. 32 di quella legge aveva introdotto una competenza, accanto a quella del primo cittadino, del presidente della Regione in luogo del prefetto (Cons. Stato, sez. 4^, 6.12.1985, n. 605; Cons. Stato, sez. V, 27.10.1986, n. 568). Detto orientamento fu recepito dall'art. 117 del decreto lgs. n. 112/1998.
Posto, per quanto precede, che le ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, attengono alla competenza del sindaco, altra e diversa questione riguarda l'evenienza che il sindaco possa, in certi limiti, delegarne l'adozione anche, in ipotesi, alla struttura burocratica dell'ente locale.
Secondo la dottrina, sino a quando detti atti erano di competenza del sindaco quale ufficiale del governo, la loro adozione competeva all'organo di vertice, trattandosi di materie delegate dallo Stato; ne derivava che dette funzioni non potevano essere delegate ai dirigenti.
Nell'attuale assetto, di cui si è detto, emerge come le funzioni sindacali in parola vengano imputate alla competenza dell'organo di vertice come capo dell'amministrazione, responsabile della macchina amministrativa e titolare di un potere straordinario, quale 'autorità sanitaria locale', investita di una funzione di garanzia della salubrità e dell'igiene della collettività amministrata.
In un'ottica di attribuzione delle funzioni in parola al comune come funzioni proprie dell'ente, in cui il sindaco opera come 'rappresentante della comunità locale' secondo la dizione testuale della norma, secondo alcuni orientamenti dottrinali può accedersi alla tesi per cui l'adozione delle surriferite ordinanze contingibili e urgenti può, in talune ipotesi, essere delegata alla dirigenza locale, in applicazione dell'art. 107, lett. i) del citato T.U.E.L. n. 267/2000, norma, quest'ultima, che consente al sindaco di delegare ai dirigenti, attraverso la scelta statutaria o regolamentare in tal senso, il compimento di atti di propria competenza.
L'autonomia normativa dell'ente locale (oggetto, fra l'altro, di riconoscimento di rango costituzionale ex novellati artt. 114, co.2 e 117, co. 6 della Costituzione) conclusivamente, non potrà certamente spostare sulla dirigenza la competenza all'adozione delle ordinanze contingibili e urgenti di cui al sopracitato articolo 50, co. 5 che la legge affida, come sopra rilevato, al sindaco, ma potrà individuare una serie di ipotesi in cui il sindaco potrà delegare alla dirigenza locale l'adozione delle summenzionate ordinanze, ex art. 107, lett. i) del T.U.E.L. cit..
Per quanto concerne la competenza all'emanazione di ordinanze ordinarie in materia di sanità, si osserva quanto segue.
In via preliminare, si rileva che il quadro complessivo delle disposizioni che regolano la materia in esame (artt. 50 e 107 del T.U.E.L. n. 267) richiede una lettura unitaria, al fine di pervenire alla loro, non facile, armonizzazione.
L'art. 107, comma 5 del T.U.E.L. n. 267 abroga le competenze gestionali che le leggi previgenti al testo unico affidavano all'organo di vertice, demandandole alla dirigenza locale.
Il sindaco, tuttavia, mantiene la titolarità delle competenze fissate da specifiche disposizioni, previgenti all'entrata in vigore del testo unico, che vengono esercitate quale autorità locale, come pure può essere attributario di ulteriori competenze, sempre quale autorità locale.
Nel caso delle ordinanze in materia sanitaria, il criterio da seguirsi ai fini dell'imputazione della competenza deve essere individuato, più che nella tipologia dell'ordinanza in questione, nella natura del bene da tutelare di volta in volta attraverso la stessa.
Alla stregua di tale parametro, andrà, pertanto, distinta l'ipotesi in cui il provvedimento deve essere emesso al fine di prevenire una situazione di pericolosità per la salute della collettività locale, nel qual caso la competenza va imputata al sindaco (confluendo, sostanzialmente, l'ipotesi in questione nella casistica delle 'emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale' di cui al surriferito art.50, co.5 del T.U.E.L. n.267), da tutte le altre ipotesi in cui non ricorre la medesima ratio, e che ben potranno essere imputate alla competenza dell'apparato burocratico-amministrativo.