- Esercizio in forma associata delle funzioni comunali di polizia municipale

E' stata sottoposta alla scrivente la problematica relativa all'individuazione dell'organo competente all'adozione delle ordinanze in materia di circolazione stradale, una volta che gli interessati enti locali abbiano operato la scelta di gestire in forma associata, attraverso l'istituto dell'unione, le funzioni comunali di polizia municipale.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
Giova rammentare, in via preliminare, che il modello associativo per l'esercizio delle funzioni comunali di polizia municipale trova il suo fondamento nell'art. 1, comma 2 della legge n. 65/1986 (legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale) in base al quale 'i comuni possono gestire il servizio di polizia municipale nelle forme associative previste dalla legge dello Stato' e più in generale, nel più recente indirizzo legislativo teso a valorizzare l'esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni, al fine di conseguire il miglior risultato con la massima ottimizzazione delle risorse disponibili.
Detto favor per la scelta associativa è, inoltre, desumibile dalla recente costituzionalizzazione (art. 118 C) del principio di adeguatezza, pure richiamato nella legge 'Bassanini' n. 59/1997 (art. 4 comma 3 lett. g)), in base al quale l'amministrazione 'ricevente' (nell'ambito del processo di decentramento delle funzioni amministrative dello Stato alle Regioni ed agli enti locali) deve essere idonea a 'garantire, anche in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni'.
Ciò posto in termini generali, va evidenziata la necessità che l'Unione disponga di una disciplina chiara in merito alle modalità attuative dell'esercizio associato delle funzioni comunali di polizia municipale.
Ed invero va rilevato che nell'ambito di queste ultime ve ne sono alcune che non sono conferibili all'ente associativo, in quanto di pertinenza esclusiva del sindaco, per essere intimamente connesse alla sua investitura elettiva ed alla rappresentanza generale degli interessi della comunità locale.
In altri termini, l'esercizio associato della funzione di polizia municipale, se implica l'attribuzione all'ente destinatario (e, quindi, alla competenza dei suoi organi, secondo le norme statutarie) della gestione delle funzioni indicate nell'articolo 5 della citata legge n. 65/1986, richiede che, viceversa, rimangono in capo al sindaco le attribuzioni e i compiti di cui agli artt. 50, comma 4 e 54 del T.U.E.L. n. 267/2000.
La funzione di polizia municipale è, infatti, intrinsecamente strumentale all'assolvimento delle attribuzioni del sindaco ai sensi delle suddette disposizioni.
Ne consegue l'importanza che lo statuto dell'unione definisca i modi e le procedure attraverso i quali ciascun sindaco possa avvalersi direttamente – nell'esercizio delle funzioni di ufficiale di Governo e di autorità locale sanitaria, di pubblica sicurezza e di protezione civile – dell'indispensabile supporto delle strutture di polizia municipale dell'ente associativo.
In altri termini, i sindaci devono poter utilizzare direttamente, come sopra detto, in relazione ai compiti di cui agli artt. 50, co. 4 e 54 del T.U.E.L. cit. che necessitano del supporto della polizia municipale, il personale dell'unione destinato all'espletamento di tale servizio (sia che si tratti di personale appartenente ai ruoli organici dell'unione, ovvero di personale che, pur permanendo incardinato nell'organico dei comuni associati venga distaccato, secondo la scelta statutaria operata, presso l'ente delegato all'esercizio delle funzioni).
Ed invero il 'territorio di competenza' di cui all'articolo 3 della legge n. 65/1986, nell'ipotesi del ricorso alla gestione associata, del servizio di polizia municipale è quello costituito dall'insieme dei territori dei comuni associati. Ne consegue che il personale in parola è legittimato a svolgere detto servizio in tutto l'ambito territoriale delimitato dal patto associativo.
Tanto premesso, venendo ora ad esaminare, in astratto, la fattispecie dell'ordinanza in materia di circolazione stradale, si rileva che l'orientamento prevalente tende a distinguere le ordinanze da emettere per ragioni di incolumità pubblica o anche implicanti valutazioni di carattere politico (come ad esempio, quella con cui viene pedonalizzato l'intero centro storico) le quali vanno imputate alla competenza del sindaco, da quelle che hanno per oggetto interventi di carattere tecnico, da imputarsi alla competenza degli organi burocratici ai sensi dell'art. 107 T.U.O.E.L..
Nella fattispecie in esame, il provvedimento adottato dal responsabile del servizio di polizia dell'Unione appare motivato prevalentemente da esigenze di sicurezza collettiva (ne sono riprova i richiami, contenuti nelle premesse, alla incolumità fisica dei cittadini e alla salubrità ambientale) piuttosto che da ragioni strettamente attinenti alla disciplina tecnica della circolazione stradale.
Sotto questo profilo si giustifica la decisione di annullamento adottata dal T.A.R.
Pertanto, fermo restando l'autonomia decisionale dell'organo giurisdizionale, a giudizio di questo Ufficio, il responsabile del Servizio di polizia dell'Unione potrà adottare direttamente le ordinanze a carattere strettamente tecnico, riservando ai sindaci dei comuni dell'Unione l'adozione delle ordinanze che, per quanto detto, sono riconducibili alla loro persistente competenza. La puntuale definizione delle due aree di competenza potrà trovare spazio nello statuto dell'Unione attraverso atti a valenza ricognitiva.
Ovviamente, nella fattispecie di competenza del sindaco spetta sempre alla Unione, e per essa al responsabile del servizio di polizia, la attività istruttoria, di predisposizione e di proposta del provvedimento e la sua sottoposizione alla firma del sindaco.
Quanto sopra riflette l'orientamento di questo Ufficio in una materia nella quale non si riscontrano ancora consolidati indirizzi giurisprudenziali.