La mancata costituzione dei collegi riflette un evento oggettivamente preclusivo dell'adempimento costitutivo, tale da giustificare, in ragione del principio della continuità amministrativa, il temporaneo riespandersi della competenza piena del consiglio comunale in ordine a tutte le attribuzioni demandate dal regolamento alle commissioni.
Sono state rappresentate alla scrivente Direzione Centrale le difficoltà emerse in occasione delle sedute consiliari finalizzate all'elezione delle commissioni previste dall'art. 38, comma 6 del T.U.E.L. n. 267/2000. Ed invero, la mancata partecipazione delle minoranze consiliari alle cennate sedute avrebbe, di fatto, reso impossibile la nomina delle commissioni nella prescritta composizione, che deve necessariamente rispettare il criterio proporzionale. Giova rammentare, in via preliminare, che le commissioni consiliari previste dal citato articolo 38, comma 6, una volta istituite sulla base di una (facoltativa) previsione statutaria, sono disciplinate dall'apposito regolamento comunale con l'unico limite, posto dal legislatore, riguardante il rispetto del criterio proporzionale nella composizione. Il legislatore non precisa come debba essere applicato il surriferito principio. E' da ritenersi che spetti al regolamento, cui sono demandate la determinazione dei poteri delle commissioni, nonché la disciplina dell'organizzazione e delle forme di pubblicità dei lavori, stabilire i meccanismi idonei a garantire il rispetto del criterio proporzionale. Secondo l'indirizzo giurisprudenziale e dottrinario formatosi, il criterio proporzionale può dirsi rispettato solo ove sia assicurata la presenza in ogni commissione di ciascun gruppo presente in consiglio, in modo che, se una lista è rappresentata da un solo consigliere, questi deve essere presente in tutte le commissioni costituite (v. T.A.R. Lombardia, Brescia, 4.7.1992, n. 796; T.A.R. Lombardia, Milano, 3.5.1996, n. 567). Inoltre, deve essere assicurata una composizione delle commissioni proporzionata all'entità di ciascun gruppo consiliare. A tale fine il regolamento potrebbe prevedere che ai consiglieri che fanno parte della commissione sia concesso un numero di voti corrispondente alla consistenza numerica del gruppo (cd. voto plurimo). Ciò posto in termini generali, occorre rilevare come i problemi insorti e rappresentati da codesto ente, pur attenendo a situazioni di fatto connesse all'uso strumentale della mancata partecipazione di alcuni membri alle sedute consiliari, potrebbero trovare soluzione in espresse previsioni del regolamento consiliare. In assenza, a giudizio di questo Ufficio, occorre definire la questione alla luce di quei principi generali dai quali risulti possibile trarre utili orientamenti nel caso di specie. Al riguardo rileva innanzitutto la natura delle suddette commissioni consiliari. Esse non sono organi necessari dell'ente locale, cioè non sono componenti indispensabili della sua struttura organizzativa. Esse sono organi strumentali dei consigli ('il consiglio si avvale di commissioni') e, in quanto tali costituiscono componenti interne dell'organo assembleare, prive di una competenza autonoma e distinta da quella ad esso attribuita. In altri termini, le commissioni consiliari operano sempre e comunque nell'ambito della competenza dei consigli. Ciò giustifica il vincolo alla loro composizione esclusivamente con i membri del consiglio ('nel proprio seno') e all'osservanza del criterio proporzionale (di modo che non venga di fatto alterata la configurazione 'politica' dell'organo di derivazione). Occorre ancora considerare che la determinazione dei 'poteri delle commissioni', rimessa dall'art. 38 T.U.E.L. al regolamento consiliare, non sembra possa spingersi sino alla attribuzione di una competenza all'adozione degli atti aventi rilevanza esterna ed, in particolare, degli atti indicati nell'art. 42 T.U.E.L., che rimangono di competenza esclusiva del consiglio ('non possono essere adottati . da altri organi'). Sotto altro aspetto, viene in specifico richiamo il principio della continuità amministrativa. Esso impone che – salvo espressa previsione normativa – non si determinino cesure o interruzioni nell'esercizio della funzione amministrativa per effetto di situazioni attinenti alla funzionalità degli organi. Di tale principio sono espressione, pur nella diversità dei presupposti, la disciplina del 'funzionario di fatto' e, in termini generali, il postulato secondo il quale la soppressione di un organo non comporta di per sé l'impossibilità di esercizio della funzione, la quale, viceversa, deve essere attribuita a quell'organo che può ragionevolmente ritenersi titolato ad ereditarla. In altri termini, il profilo formale della competenza non prevale mai sul profilo sostanziale della cura degli interessi pubblici. Ulteriore conferma del principio si ricava, con specifico riguardo agli enti locali, dall'art. 71, comma 10, del T.U.E.L., che, nella fattispecie della ammissione di una sola lista elettorale, consente la limitazione della composizione del consiglio comunale (rispetto alle previsioni di legge) a salvaguardia della funzionalità dell'ente. La questione posta dal Comune va esaminata alla luce dei richiami ordinamentali che precedono. Nella nota del Comune si dà atto che 'la costituzione delle nuove commissioni consiliari permanenti – dopo l'entrata in vigore del regolamento – è stata messa all'ordine del giorno di ogni consiglio comunale' e che 'è stato impossibile procedere, perché quattro dei cinque membri della minoranza hanno abbandonato l'aula'. Stando così i fatti, risulta evidente come la mancata costituzione dei collegi nella fattispecie rifletta un evento oggettivamente preclusivo dell'adempimento costitutivo, tale da giustificare, in ragione del principio della continuità amministrativa, il temporaneo riespandersi della competenza piena del consiglio comunale in ordine a tutte le attribuzioni demandate dal regolamento alle commissioni. Non si ritengono, viceversa praticabili le ipotesi solutive alternativamente prospettate dal Comune, stante che l'una e l'altra implicherebbero la violazione del vincolo alla osservanza del criterio proporzionale posto dalla norma primaria come limite alla potestà normativa dell'ente locale. Ovviamente, ciò non esclude che l'argomento della ricostituzione delle commissioni comunali debba essere iscritto all'ordine del giorno delle sedute consiliari fino alla sua positiva trattazione, fatte salve eventuali modifiche regolamentari.
