Per soddisfare le richieste di rimborso delle spese legali e di consulenza tecnica, avanzate dagli amministratori locali, nonché dai responsabili degli uffici dell’ente, è responsabilità degli amministratori realizzare un disciplinare, contenente i criteri oggettivi di assegnazione delle somme stanziate, a tutela e a garanzia dell’imparzialità.
(Parere prot. n. 26265 del 23.08.2024) E’ stato chiesto di conoscere l’avviso di questo Ministero in ordine ai criteri da seguire, nonché la tempistica e le modalità da rispettare affinché si possa dar corso alle richieste di rimborso delle spese legali e di consulenza tecnica, avanzate dal Sindaco, dal Vicesindaco, assessori, consiglieri comunali e responsabili degli uffici dell’ente, a seguito della pronuncia di sentenza di assoluzione “perché il fatto non sussiste” o di archiviazione, per la difesa in procedimenti penali avviati a loro carico dalla Procura della Repubblica, per reati contro la Pubblica Amministrazione.
Al riguardo, per quanto attiene al rimborso delle spese legali sostenute dagli Amministratori, ai sensi dell’art. 86, comma 5 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267: “Gli enti locali di cui all'articolo 2 del presente testo unico, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato. Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti: a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato; b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; c) assenza di dolo o colpa grave”.
Dalla lettura della norma emerge che il Legislatore ha voluto concedere il rimborso delle spese legali esclusivamente ai procedimenti penali conclusi con l’esclusione della responsabilità dell’amministratore.
Nel rinviare al parere espresso da questo Ministero il 18 marzo 2021 in ordine ai presupposti necessari al riconoscimento della rimborsabilità delle spese legali sostenute dagli amministratori, occorre precisare che la locuzione “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” in relazione alla prevista facoltà di rimborso delle spese legali per gli amministratori locali (ove ne sussistano le condizioni sostanziali indicate dal Legislatore) comporta che “la relativa spesa sia stata prevista in bilancio, garantendo il mantenimento degli equilibri tra il complesso delle entrate e delle spese della parte corrente del bilancio finanziario triennale” (Cfr. Corte dei Conti, Sez. reg. controllo Veneto, n. 240/2018/PAR).
La disposizione contenuta nel novellato comma 5, dell’art. 86 del TUOEL, non impone dunque un limite quantitativo alla spesa di cui l’ente si dovrebbe far carico per assicurare i suoi amministratori dai rischi del mandato, o per il rimborso delle loro spese legali. “Sta agli amministratori, che redigono la proposta di bilancio, ai responsabili finanziari e ai revisori dei conti, che sulla proposta si esprimono, giustificare che l’esercizio del potere discrezionale di previsione della spesa non alteri l’equilibrio finanziario del bilancio, consolidando e realizzando le risorse delle quali possono disporre” (Cfr. Corte dei Conti, Sez. reg. controllo Basilicata, n. 45/2017/PAR).
Tuttavia, la giurisprudenza della Corte dei Conti invita gli enti a predeterminare “nelle forme previste dal rispettivo ordinamento, i criteri e le modalità cui devono attenersi per l’assegnazione o il riparto dello stanziamento, la cui osservanza deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di rimborso, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 241/1990” (Cfr. Corte dei Conti, Sez. reg. controllo Basilicata, n, 45/2017/PAR).
In conseguenza di quanto appena illustrato, nel caso non fosse stato ancora adottato, è responsabilità degli amministratori implementare un disciplinare, contenente i criteri oggettivi e predeterminati di assegnazione delle somme stanziate o, eventualmente del loro riparto, a tutela e a garanzia dell’imparzialità. Ove a ciò non si sia provveduto, occorrerà osservare le regole generali sull’esercizio delle potestà discrezionali pubbliche, mediante provvedimenti aderenti ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, così da impedire ogni possibile conflitto di interesse (Cfr. Corte dei Conti, Sez. reg. controllo Campania n. 102/2019).
Tanto premesso, è da escludere che si possano avanzare pretese di rimborso oltre i limiti di previsione e di copertura di quanto iscritto in bilancio; oltretutto, l’assenza di imputazione iniziale o lo stanziamento insufficiente, non possono essere superati riconoscendo il debito fuori bilancio o apportando variazioni allo stanziamento, senza aver prima accertato il mantenimento degli equilibri (Cfr. Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, n. 45/2017/PAR).
Non da ultimo, la valutazione della sussistenza dei presupposti dettati dalla legge per l’ammissione al rimborso delle spese legali sostenute dagli amministratori esula dalla competenza dell’organo assembleare in quanto organo di indirizzo e di controllo politico–amministrativo. La legittimazione, infatti, potrebbe essere ricondotta al dirigente competente, in sede di adozione del provvedimento gestionale.
Per i dipendenti degli enti locali la materia del patrocinio legale è attualmente regolata dall’art. 59 del CCNLFL del 16.11.2022, che ha sostituito la disciplina previgente contenuta nell’art. 28 del CCNL 14.9.2000. Detto art. 59 al primo comma espressamente dispone: “L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile, contabile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assume a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa, ivi inclusi quelli relativi alle fasi preliminari e ai consulenti tecnici, per tutti i gradi di giudizio, facendo assistere il dipendente da un legale, con l’eventuale ausilio di un consulente”. Il successivo comma 2, oltre a contenere norme sulla nomina del consulente di parte, prevede che: “nel caso di conclusione favorevole dei procedimenti di cui al comma 1 e, nell’ambito di un procedimento penale con sentenza definitiva di assoluzione o decreto di archiviazione per infondatezza della notizia di reato o perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, l’Ente procede al rimborso delle spese legali e di consulenza nel limite massimo dei costi a suo carico qualora avesse trovato applicazione il comma 1, che comunque, non potrà essere inferiore, relativamente al legale, ai parametri minimi ministeriali forensi”.
La nuova disciplina rende ancor più evidenti le regole da seguire nella refusione delle spese legali ed estende il patrocinio legale anche ai procedimenti concernenti la responsabilità contabile.
L’applicazione della nuova normativa, analogamente alla previgente disciplina, presuppone, essenzialmente, la non sussistenza del conflitto di interessi e la conclusione favorevole dei procedimenti, anche contabili, ovvero, in caso di procedimenti penali, la sentenza di assoluzione o l’emanazione del decreto di archiviazione per i motivi espressamente indicati dalla predetta norma, vale a dire l’infondatezza della notizia del reato. Conseguentemente la conclusione favorevole dei predetti procedimenti appare sufficiente a dimostrare l’inesistenza del conflitto di interessi eventualmente rilevato ab initio.
Resta inteso che ogni valutazione in ordine all’ammissibilità della richiesta di rimborso delle spese legali è rimessa agli Organi Comunali, che devono attentamente valutare la sussistenza o meno di tutte le condizioni previste dalla norma, anche alla luce dei canoni ermeneutici delineati in sede giurisprudenziale, tra cui quelli espressi dalla Corte di Cassazione con ordinanza del 5.11.2021 n. 32258, con la quale detta Corte ha descritto l’assetto degli interessi da tutelare ed anche l’iter da seguire in modo corretto e conforme alle indicazioni contrattuali ovvero: comunicazione preventiva da parte del dipendente dell’attivazione nei suoi confronti di un procedimento giurisdizionale; valutazione dell’esistenza o meno di un conflitto di interessi col dipendente e della sussistenza di un interesse non solo alla difesa del dipendente, in adempimento alla disciplina contrattuale, ma anche all’assetto degli interessi dell’ente stesso, in modo da evidenziare il rispetto delle regole di efficienza, efficacia ed imparzialità e l’azione gestionale volta a far sì che i propri dipendenti si attengano a tali principi; la negoziazione col dipendente della figura del legale da incaricare, ai fini della formazione di un comune gradimento; l’assunzione degli oneri connessi all’assegnazione dell’incarico, con la necessaria azione di impegno della spesa; la gestione diretta dei rapporti finanziari con l’avvocato.
