Convocazione del consiglio comunale. Elezione del presidente

E’ stato chiesto un parere in ordine ad una serie di questioni sollevate da un consigliere del Comune di …., relative a presunte illegittimità circa la conduzione del consiglio comunale.
Al riguardo va rilevato, preliminarmente, che questa Direzione Centrale svolge una funzione di consulenza in favore delle Amministrazioni locali interessate e, come è noto, non ha poteri di controllo e di annullamento  degli atti adottati dagli organi istituzionali del Comune.
  Ciò posto, si osserva, che le problematiche evidenziate riguardano prevalentemente le modalità di elezione del presidente del consiglio comunale, il quorum strutturale che è stato applicato in occasione della votazione per l’elezione del presidente, la convocazione della conferenza dei capigruppo consiliari da parte del presidente del consiglio ed il mancato rispetto dell’art. 14 dello statuto in ordine ai tempi per il deposito della documentazione relativa alle proposte in esame.
L’art. 39 del decreto legislativo n. 267/00 prevede che “I consigli comunali dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta del consiglio”. La stessa disposizione attribuisce al presidente del consiglio i poteri di convocazione e, in assenza di diversa previsione statutaria, demanda le funzioni vicarie al consigliere anziano.
   Il successivo art.40 al comma 2, demandando al sindaco la convocazione della prima seduta, dispone che la stessa è presieduta dal consigliere anziano fino alla elezione del presidente del consiglio.
           Ciò premesso occorre ricordare che, in virtù anche dell’art. 38, comma 2, del citato decreto legislativo, lo statuto ed il regolamento possono integrare le predette disposizioni ma non possono derogare ad esse.
          L’art. 11 dello statuto del Comune di … ha ben potuto prevedere  l’elezione del presidente del consiglio, in prima votazione, con il conseguimento della maggioranza qualificata dei due terzi dei consiglieri assegnati, tuttavia, restava ferma l’esigenza di procedere all’elezione del presidente in corso di seduta, mediante votazioni successive anche con quorum meno elevati.
    La citata disposizione statutaria che consente, invece, una successiva votazione entro dieci giorni dalla prima, con quorum meno elevati rispetto alla prima, rende problematica la tempestiva formazione degli organi e lo svolgimento degli adempimenti previsti dalla legge.
   Infatti, secondo la previsione del citato art. 40, comma 2, la prima  seduta dovrebbe proseguire sotto la presidenza del presidente del consiglio per la comunicazione dei componenti della giunta e per gli ulteriori adempimenti (in particolare, l’esame della condizione degli eletti e l’elezione della commissione elettorale comunale ex art. 41, commi 1 e 2 del T.U.O.E.L.).
     La questione segnalata, ferma restando la vigenza della norma statutaria sopra indicata, deve, comunque, essere risolta alla luce delle disposizioni regolamentari dell’Ente.
    L’articolo 32 del regolamento sul funzionamento del consiglio comunale demanda la convocazione del consiglio al presidente del consiglio comunale “salvo i casi stabiliti dalla legge per la prima seduta”. Il comma 2 prevede che “nel caso di assenza o impedimento del presidente, la convocazione viene disposta dal Vice presidente e in assenza di quest’ultimo dal consigliere anziano”.
     Il regolamento, dunque, non disciplina espressamente la fattispecie della seconda convocazione necessaria per l’elezione del presidente del consiglio comunale, limitandosi a richiamare i “casi stabiliti dalla legge per la prima seduta”.
    Risultando pacifico che il consigliere anziano assume la presidenza anche in occasione delle votazioni del presidente del consiglio in seconda seduta, le disposizioni citate, tuttavia, non fanno propendere per una interpretazione inequivoca che faccia assumere pienezza di poteri (di convocazione) nei confronti del consigliere anziano.
     La convocazione effettuata dal Sindaco, esplicherebbe, pertanto, i propri effetti fino ad eventuale sentenza di annullamento.
    In merito al mancato rispetto dei termini previsti dallo statuto per procedere alla seconda votazione, si segnala la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 871/2006 del 06/08/2013 con la quale è stato precisato che “costituisce principio generale del diritto, di cui le previsioni dell'art. 2, della legge n. 241 del 1990, risultano essere una conferma a livello di normazione primaria, quello secondo cui i termini del procedimento amministrativo devono essere considerati ordinatori, qualora non siano dichiarati espressamente dalla legge. È pur vero che l'intenzione del legislatore non si ricava sempre e necessariamente dall'esplicita disposizione in tal senso, potendo la natura perentoria essere desunta anche implicitamente dalla « ratio legis » e dalle specifiche esigenze di rilievo pubblico che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare”.
   Rilevando che l’adempimento relativo all’elezione del presidente del consiglio comunale avrebbe dovuto essere attuato entro la prima seduta, anche la mancata esplicita indicazione della perentorietà del termine nella disposizione statutaria che si ritiene violata, farebbe propendere per il riconoscimento dell’ordinarietà di tale termine.
      In merito al quorum strutturale per la validità delle sedute, occorre evidenziare che l'art. 38, comma 2, del decreto legislativo n. 267/00, ha demandato alla fonte regolamentare, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, il funzionamento dei consigli e, in particolare, la determinazione del numero legale per la validità delle sedute, con il limite che detto numero non può, in ogni caso, essere inferiore al terzo dei consiglieri assegnati per legge all'ente, senza computare a tal fine il sindaco.
Il regolamento sul funzionamento del consiglio del comune in oggetto non sembra contenere disposizioni in parola, mentre lo statuto all’art. 11 – che disciplina l’elezione del presidente - nel prevedere il quorum strutturale non precisa se nel novero dei consiglieri assegnati debba essere computato o meno il sindaco, a differenza dell’art. 14 che, per le ordinarie riunioni, lo esclude espressamente. 
   In ordine alla computabilità del sindaco ai fini della definizione del quorum strutturale delle adunanze consiliari, non si riscontrano univoci orientamenti giurisprudenziali (cfr. T.A.R. Puglia sent.1301/2004, T.A.R. Lazio, sez. II ter, sentenza n. 497/2011, T.A.R. Lombardia sentenza n. 1109/2005 e n.1604/2011 e T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 20/05/2002, n.373). Ciò considerato, in base al principio generale che, nelle ipotesi in cui l'ordinamento non ha inteso annoverare il sindaco o il presidente della provincia, nel quorum richiesto per la validità di una seduta, lo ha indicato espressamente usando la formula “senza computare a tal fine il sindaco ed il presidente della provincia”, vista peraltro la sua esclusione espressa nelle fattispecie previste dall’art. 14 dello statuto, si è indotti a ritenere che sia legittimo, nel caso prospettato, includere nel calcolo dei consiglieri anche il sindaco.
   Tuttavia, nel caso di specie, occorre richiamare anche la decisione n. 4694/2012 del 05/09/2012, con cui il Consiglio di Stato in merito a fattispecie analoga relativa all’elezione del presidente del consiglio, ha stabilito che “la controversia deve essere risolta alla luce delle disposizioni dettate dal Comune nell’esercizio della propria autonomia normativa, e quindi applicando lo statuto ed il regolamento comunale, di identico contenuto sul punto che ora interessa. La normativa richiamata stabilisce con chiarezza il “quorum” per l’elezione del presidente del consiglio comunale, stabilendolo nei due terzi dei consiglieri assegnati al Comune, senza ulteriori precisazioni. Di conseguenza, la normativa comunale stabilisce … il “quorum” senza prendere in considerazione il fatto che il sindaco è legittimato a votare dall’art. 39 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Afferma, di conseguenza, il Collegio che la partecipazione del sindaco alla votazione non influisce sulla determinazione del “quorum” necessario per la sua validità”.
   Riguardo alla segnalata questione della Conferenza dei capi gruppo, si osserva che l’art. 19, comma 3, dello statuto, dispone che “il regolamento può prevedere la conferenza dei capigruppo e le relative attribuzioni”, mentre l’art. 8 demanda il potere di convocazione al Sindaco o al Vice Sindaco.
   In merito, si ritiene che la competenza a convocare la conferenza (affidata dal regolamento al sindaco) possa essere riconosciuta in capo al Presidente del consiglio proprio a causa del mancato aggiornamento del predetto regolamento alle disposizioni del decreto legislativo n. 267/00. Ciò è avvalorato, peraltro, dal richiamato contenuto dell’articolo 8, comma 3, che affida le funzioni di supplenza al vice sindaco che nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti non è consigliere comunale e, pertanto, non può fare parte di organi costituiti nel seno del consiglio stesso.
   Riguardo all’ultimo punto segnalato, si osserva che lo statuto, al richiamato art. 14, dispone che “nessun argomento può essere posto in discussione se non sia stata assicurata ad opera della Presidenza un’adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari e ai singoli consiglieri”.  La stessa disposizione si limita a stabilire che gli uffici consegnano le pratiche al Presidente almeno sei giorni prima della seduta.
   Ciò posto, si ritiene opportuna una specifica disposizione regolamentare che indichi i tempi certi entro i quali la documentazione a supporto delle proposte debba essere posta a disposizione dei singoli consiglieri prima delle relative sedute, non sembrando sufficiente la mera prassi segnalata che indica come ricorrente il deposito degli atti già dal quinto giorno antecedente le adunanze. Tale normativa, così come rilevato dal Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento con sentenza n. 00326/2012 “'assolve a quel fondamentale diritto di adeguata e tempestiva informazione sugli argomenti da discutere che connota il funzionamento di tutti gli organi collegiali privati (es.: art. 2366 cod. civ. inerente le formalità di convocazione delle assemblee societarie) e pubblici”'.
   Da ultimo, riguardo alla mancata presa d’atto della documentazione presentata nell’ambito del consiglio occorrerebbe richiamare l’Ente ad un maggiore rispetto delle prerogative che l’ordinamento riconosce al consigliere comunale.