Titolarità della competenza ad emettere ordinanze sindacali.
Si fa riferimento ad nota sopraindicata con la quale un Ente chiede di conoscere l'avviso di questo Ministero in relazione alla titolarità della competenza ad emettere ordinanze sindacali. In particolare si chiede se la stessa sia da attribuire al sindaco o dirigente.
Al riguardo va rilevato che l'art. 7 del Codice della Strada (d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285), ha previsto che ' . nei centri abitati i Comuni possono, con ordinanza del sindaco, .... limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale'.
Inoltre, il comma 9 dello stesso art. 7, ha previsto che ' . i Comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorchè di modifica o di integrazione della deliberazione della Giunta'.
Anche l'art. 6 nel disporre, al comma 4 (come integrato con il richiamo all'art. 5), che ' . l'ente proprietario della strada può, con ordinanza motivata resa nota al pubblico mediante i prescritti segnali, disporre, per il tempo strettamente necessario, la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico; stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade; vietare o limitare o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli' ha precisato, al comma 5, che ' . le ordinanze di cui al comma 4 sono emanate ... per le strade comunali e le strade vicinali dal Sindaco'.
Pertanto, dall'esame delle norme citate sembrerebbe non sussistere alcun dubbio circa la competenza del Sindaco e della Giunta nella materia in questione.
Tuttavia, non si può omettere di osservare che l'evoluzione dell'ordinamento degli Enti locali – con l'affermazione del principio generale di separazione tra atti di indirizzo riservati agli organi di governo ed atti di gestione attribuiti alla dirigenza ed ai responsabili dei servizi - ha originato alcune incertezze applicative in merito al corretto riparto di competenze in materia.
Il suddetto indirizzo è stato, in effetti, recepito dal comma 5 dell'art. 107 del T.U.O.E.L. n. 267/2000 che ha previsto che ' . a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'art. 54'.
Al riguardo, va rilevato che un recente orientamento giurisprudenziale ha ritenuto che le norme in questione, 'sebbene di epoca anteriore rispetto alle disposizioni di cui all'art. 107 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 in materia di competenze della dirigenza degli Enti locali, restano comunque successive rispetto all'introduzione nell'ordinamento del principio di separazione tra compiti degli organi di governo e compiti dei dirigenti, a suo tempo introdotta già con la legge 8 giugno 1990, n. 142; deve pertanto ritenersi che, rispetto al predetto principio, le disposizioni de quibus assumono natura di lex posterior e, come tali, ben potevano proporsi come fattispecie derogatorie rispetto al preesistente principio di attribuzione di siffatte competenze alla dirigenza' (T.A.R. Campania, I Sezione, 19 gennaio 2005, n. 1323).
Tale indirizzo ermeneutico in favore della competenza degli organi politici in luogo della dirigenza, trova peraltro corrispondenza anche in numerosi orientamenti giurisprudenziali e dottrinari secondo i quali i provvedimenti che costituiscono non già meri atti di esecuzione di pregressi provvedimenti di programmazione, ma si pongono come momenti di pianificazione e regolamentazione dell'uso del territorio rientrano necessariamente nelle attribuzioni degli organi di direzione politica dell'ente locale, quindi anche del Sindaco, ' . proprio in virtù del potere espressamente conferitogli dall'art. 7 comma 9 di integrare o modificare le eventuali misure già adottate dalla Giunta'.
Questo ufficio, peraltro, condivide tale orientamento ritenendo che le ordinanze che regolamentano la circolazione sulle strade comunali, disponendo obblighi, divieti, limitazioni, prescrizioni ecc., sono ordinanze che hanno carattere 'regolamentare' o 'normativo' e si rivolgono ad una pluralità indifferenziata e non determinabile a priori di soggetti e a casi o situazioni generali ed astratte, contenendo, in sostanza, una disciplina generale del traffico ad efficacia indeterminata e permanente, cioè valide fino a che non intervenga un successivo provvedimento che disciplini diversamente la materia o che ne dichiari la cessazione degli effetti.
Nel disciplinare tali ordinanze il legislatore non ha inciso in maniera penetrante, ma ha lasciato ampi spazi di discrezionalità applicativa da parte degli enti locali, sia pure entro i limiti e gli indirizzi fissati dalle norme.
Queste ordinanze, essendo quindi assunte nello svolgimento di poteri ampiamente discrezionali, che trascendono l'ordinaria attività gestionale degli organi burocratici, sono state opportunamente conservate alla competenza degli Organi di governo dell'Ente, per la loro natura e il tipo di potere che presuppongono, che non rientra nella normale gestione amministrativa.
Altre ordinanze invece, - solo apparentemente assimilabili a quelle sopra ipotizzate - vengono fatte rientrare nell'attività gestionale di competenza degli organi burocratici, essendo connesse a casi ed aspetti per i quali la normativa statale, regionale e regolamentare dei singoli Enti o gli atti di indirizzo del Consiglio o della Giunta, contengono disposizioni e prescrizioni aventi un grado di specificità tale da restringere i margini di discrezionalità, relegando l'ordinanza a semplice provvedimento attuativo di 'decisioni' già prese per gli aspetti più significativi, di carattere generale.
Così, ad esempio, un'ordinanza che introduce una temporanea limitazione alla circolazione su una strada comunale sembra competere agli organi burocratici, se adottata al fine di consentire, entro il budget e gli indirizzi fissati dagli organi politici, i lavori di manutenzione o di rifacimento della strada stessa, trattandosi di semplice gestione amministrativa connessa con la normale conservazione e manutenzione del patrimonio dell'Ente.
Analogamente devoluti agli organi burocratici possono ritenersi, sempre in via esemplificativa, i provvedimenti volti a vietare la sosta per motivi di ordine e di sicurezza pubblici, in occasione di particolari manifestazioni, a richiesta dell'Autorità di pubblica sicurezza.
I provvedimenti che assumono invece, una portata diversa, trattandosi dell'esplicazione di un sostanziale potere generale di disciplina e di assetto del territorio, volto all'individuazione di specifiche aree nell'intento, da un lato, di migliorare la qualità e la sicurezza della circolazione veicolare, dall'altro di prevenire l'inquinamento atmosferico tutelando il patrimonio artistico ed ambientale della comunità amministrata assolvono infatti ad una funzione programmatica generale del traffico veicolare, attraverso la delimitazione di zone pedonali o a traffico limitato, analogamente a quanto avviene per il piano urbano per il traffico, con cui, del resto, tali misure devono necessariamente armonizzarsi.
Ulteriori elementi nel senso sopraindicato possono rinvenirsi nell'art. 67 (comma 2, punto 7) dello Statuto nella parte in cui si prevede che i responsabili degli uffici e dei servizi ' . pronunciano le altre ordinanze previste da norme di legge o di regolamento a eccezione di quelle di cui all'art. 38 della legge n. 142/90 ' che oggi (art. 54, comma 2 del T.U.O.E.L. n. 267/2000) attengono ai provvedimenti contingibili ed urgenti finalizzati a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, adottati dal sindaco quale ufficiale del governo.
Molti Comuni, peraltro, hanno disciplinato espressamente la materia in questione secondo il riparto di competenze in precedenza delineato come, ad esempio, il regolamento sull'ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Novi Ligure il quale prevede, all'art. 4, che 'restano di competenza del Sindaco .... le ordinanze in materia di circolazione stradale a valenza generale (ad esempio che regolamentano stabilmente la circolazione)' e che 'competono ai responsabili degli uffici e dei servizi.....l'adozione di ordinanze a carattere gestionale e vincolato, ovvero a valenza specifica (ad esempio in materia di circolazione stradale per temporanee o specifiche limitazioni)'.
Alla luce delle suesposte considerazioni, ed in assenza di esplicite disposizioni regolamentari o statutarie dell'ente in questione, si ritiene che in linea generale la competenza ad adottare ordinanze relative alla materia del traffico sia riconducibile al sindaco, a meno che non si tratti di meri atti di esecuzione di pregressi provvedimenti di programmazione, ovvero di questioni strettamente legate alla manutenzione ed alla utilizzazione del suolo pubblico o a situazioni di provvisoria regolazione della circolazione motivate da esigenze temporanee.
