Sindaco potere di ordinanza in materia di circolazione stradale.

Con una nota in riferimento un Ente chiede di conoscere l'avviso di questo Ministero in merito alla legittimità dell'ordinanza sindacale n. 153 del 28.2.003 e della connessa delibera di Giunta n. 54 del 7 aprile 2004, 'atteso che in sede di ricorsi avverso verbalizzazioni per violazioni amministrative al codice della strada, presso l'Ufficio del Giudice di Pace di Siracusa in molte occasioni è stata sollevata la illegittimità, per incompetenza, all'emissione della predetta ordinanza'.
Al riguardo va rilevato che il provvedimento in questione è stato emanato in forza degli artt. 6 e 7 del Codice della Strada (D. Lgs. 30.4.1992, n. 285). Dispone, in particolare, la seconda delle norme citate che 'nei centri abitati i Comuni possono, con ordinanza del sindaco, .... limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale......'.
Viene altresì previsto, al comma 9, che 'i Comuni, con deliberazione della Giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindaco, ancorchè di modifica o di integrazione della deliberazione della Giunta'.
L'art.6 dispone poi, al comma 4 (come integrato con il richiamo all'art.5), che 'l'ente proprietario della strada può, con ordinanza motivata resa nota al pubblico mediante i prescritti segnali, disporre, per il tempo strettamente necessario, la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico; stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade; vietare o limitare o subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli'.
Il comma 5 del medesimo articolo precisa, infine, che 'le ordinanze di cui al comma 4 sono emanate.... per le strade comunali e le strade vicinali dal Sindaco'.
Benchè dalle norme citate possa apparire chiara la competenza del Sindaco e della Giunta nella materia in questione, l'evoluzione dell'ordinamento degli Enti locali – con l'affermazione del principio generale di separazione tra atti di indirizzo riservati agli organi di governo ed atti di gestione attribuiti alla dirigenza ed ai responsabili dei servizi - ha generato incertezze applicative in merito al corretto riparto di competenze in materia.
Benchè non si sia a conoscenza dei rilievi mossi dal locale Giudice di pace ai provvedimenti in questione è realistico supporre che i medesimi si fondino sulle disposizioni di cui all'art.107 del T..U.O.E.L. 267 del 2000.
Il comma 5 di tale articolo prevede infatti che 'a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'art. 54'.
La questione si presenta indubbiamente controversa, anche in considerazione della giurisprudenza non sempre univoca in materia.
Va citato, infatti, un primo orientamento ermeneutico per il quale, proprio in base alla norma da ultimo citata, 'non vi è alcuna ragione per ritenere che la disciplina dell'art.7 del codice delle strada non sia compresa tra quelle per cui la competenza sia passata automaticamente, ai sensi dell'art.107 comma 5, ai dirigenti. Infatti dal complesso della normativa si ricava che tutte le attribuzioni del Sindaco debbano essere previste espressamente, mentre la competenza generale è del dirigente. Non vi è alcuna competenza espressa in materia di regolamentazione della circolazione stradale, nè si può ritenere che si tratti di atti di indirizzo politico' (cfr., in tal senso,, T.A.R. Piemonte, Prima Sezione, 27.11.2002, n. 2000).
Va tuttavia rilevato che la giurisprudenza prevalente ritiene che le norme in questione, 'sebbene di epoca anteriore rispetto alle disposizioni di cui all'art.107 del d. lgs. 18.8.2000, n. 267 in materia di competenze della dirigenza degli Enti locali, restano comunque successive rispetto all'introduzione nell'ordinamento del principio di separazione tra compiti degli organi di governo e compiti dei dirigenti, a suo tempo introdotta già con la legge 8 giugno 1990, n. 142; deve pertanto ritenersi che, rispetto al predetto principio, le disposizioni de quibus assumono natura di lex posterior e, come tali, ben potevano proporsi come fattispecie derogatorie rispetto al preesistente principio di attribuzione di siffatte competenze alla dirigenza' (cfr., in tal senso, T.A.R. Campania, I Sezione, 19 gennaio 2005, n. 1323).
Questa Direzione Centrale, nel condividere tale ultimo orientamento, ritiene utile precisare, peraltro, che le ordinanze che regolamentano la circolazione sulle strade comunali, disponendo obblighi, divieti, limitazioni, prescrizioni ecc.., sono ordinanze che hanno carattere 'regolamentare' o 'normativo' e si rivolgono ad una pluralità indifferenziata e non determinabile a priori di soggetti e a casi o situazioni generali ed astratte, contenendo, per così dire, una disciplina generale del traffico ad efficacia indeterminata e permanente, cioè valide fino a che non intervenga un successivo provvedimento che disciplini diversamente la materia o che ne dichiari la cessazione degli effetti.
Nel disciplinare tali ordinanze il legislatore non ha inciso in maniera penetrante, ma ha lasciato ampi spazi di discrezionalità applicativa da parte degli enti locali, sia pure entro i limiti e gli indirizzi fissati dalle norme.
Queste ordinanze, essendo quindi assunte nello svolgimento di poteri ampiamente discrezionali, che trascendono l'ordinaria attività gestionale
degli organi burocratici, sono state opportunamente conservate alla competenza degli Organi di governo dell'Ente, per la loro natura e il tipo di potere che presuppongono, che non rientra nella normale gestione amministrativa.
Altre ordinanze, invece, (solo) apparentemente assimilabili a quelle appena ipotizzate, vengono fatte rientrare nell'attività gestionale di competenza degli organi burocratici, essendo connesse a casi ed aspetti per i quali la normativa statale, regionale e regolamentare dei singoli Enti o gli atti di indirizzo del Consiglio e/o della Giunta, contengono disposizioni e prescrizioni aventi un grado di specificità tale da restringere i margini di discrezionalità, relegando l'ordinanza a semplice provvedimento attuativo di 'decisioni' già prese per gli aspetti più significativi, di carattere generale.
Così, ad esempio, un'ordinanza che introduce una temporanea limitazione alla circolazione su una strada comunale sembra competere agli organi burocratici, se adottata al fine di consentire, entro il budget e gli indirizzi fissati dagli organi politici, i lavori di manutenzione o di rifacimento della strada stessa, trattandosi di semplice gestione amministrativa connessa con la normale conservazione e manutenzione del patrimonio dell'Ente.
Parimenti devoluti agli organi burocratici possono ritenersi, sempre in via esemplificativa, i provvedimenti volti a vietare la sosta per motivi di ordine e di sicurezza pubblici, in occasione di particolari manifestazioni, a richiesta dell'Autorità di pubblica sicurezza.
I provvedimenti in questione, invece, assumono una portata diversa, trattandosi dell'esplicazione di un sostanziale potere generale di disciplina e
di assetto del territorio, volto all'individuazione di specifiche aree nell'intento, da un lato, di migliorare la qualità e la sicurezza della circolazione veicolare, dall'altro di prevenire l'inquinamento atmosferico tutelando il patrimonio artistico ed ambientale della comunità amministrata (cfr, in tal senso, la citata sentenza del T.A.R. Campania).
Le disposizioni del codice della strada citate nei provvedimenti medesimi assolvono infatti ad una funzione programmatica generale del traffico veicolare, attraverso la delimitazione di zone pedonali o a traffico limitato, analogamente a quanto avviene per il piano urbano per il traffico, con cui, del resto, tali misure devono necessariamente armonizzarsi.
Le considerazioni finora esposte sembrano peraltro armonizzarsi anche con l'ordinamento interno della Città di Siracusa.
Benchè lo statuto non disciplini espressamente la competenza ad adottare le ordinanze in questione, elementi in tal senso possono rinvenirsi nell'art.21, laddove è previsto che il sindaco 'emette le ordinanze d'urgenza in materia di igiene, sanità ed ordine pubblico riservate dalla legge alla sua competenza, ed emette altresì qualsiasi ordinanza a difesa dell'incolumità dei cittadini'. Il medesimo articolo dispone poi, al comma 8, che 'il Sindaco è organo a competenza residuale generale'.
Ulteriori elementi possono rinvenirsi nell'art.28 ('atti di competenza dei dirigenti'), nella parte (comma 5) in cui si prevede che 'nella determinazione delle competenze non perfettamente classificabili il criterio dell'assegnazione va identificato sulla base dell'ambito di discrezionalità politica o tecnico-amministrativa della pratica alla luce dei principi che regolano la separazione tra la funzione di indirizzo politico e quella gestionale'.
Molti Comuni, peraltro, hanno disciplinato espressamente la materia in questione secondo il riparto di competenze in precedenza delineato.
Basti citare, ad esempio, il regolamento sull'ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Novi Ligure il quale prevede, all'art.4, che 'restano di competenza del Sindaco .... le ordinanze in materia di circolazione stradale a valenza generale (ad esempio che regolamentano stabilmente la circolazione)' e che 'competono ai responsabili degli uffici e dei servizi.....l'adozione di ordinanze a carattere gestionale e vincolato, ovvero a valenza specifica (ad esempio in materia di circolazione stradale per temporanee o specifiche limitazioni)'.
Pertanto, alla luce delle suesposte considerazioni, si ritiene che l'ordinanza sindacale n. 153 del 2004 sia scevra da vizi di incompetenza.