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Articolo 143 TUOEL - Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare.
Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, per la cui legittimazione è sufficiente la presenza di elementi “indizianti”, che consentano d’individuare la sussistenza di un rapporto inquinante tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato. Esso è uno strumento di tutela della collettività, in particolari situazioni ambientali, nei confronti dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, quale “misura di carattere straordinario” per fronteggiare “una emergenza straordinaria”.
Il quadro fattuale posto a sostegno del provvedimento di scioglimento ex art.143 TUEL deve essere valutato non atomisticamente ma nella sua complessiva valenza dimostrativa, dovendosi tradurre in un prudente apprezzamento in grado di lumeggiare, con adeguato grado di certezza, le situazioni di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell’ente che la norma intende prevenire.
Stante l’ampia sfera di discrezionalità di cui l’Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all’ordine pubblico, ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni mafiose, il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come “estrinseco”, nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito.
L’art.143 del d.lgs. n.267/2000, al comma 1 (nel testo novellato dall'art.2, comma 30, della legge 94/2009), richiede che la situazione di condizionamento dell’ente locale da parte della criminalità sia resa evidente da elementi “concreti, univoci e rilevanti”, che assumano valenza tale da determinare “un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali”. Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, quindi, caratterizzarsi per “concretezza”, in quanto assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per “univocità”, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per “rilevanza”, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.
Il provvedimento di scioglimento, in tal senso, non ha natura sanzionatoria, ma preventiva, a tutela della collettività e non avverso i singoli amministratori dell’ente “disciolto”, per i quali le ulteriori conseguenze (incandidabilità) sono valutate in distinto e autonomo procedimento i cui esiti sono impugnabili avanti altra autorità giudiziaria.
Le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un consiglio comunale devono essere considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso, per cui ben possono assumere rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non è sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione.
La norma di cui all’art.143 cit. consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, ma sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se di livello inferiore rispetto a quello che legittima l’azione penale o l’adozione di misure di sicurezza. E tale valutazione deve, sì, essere propria del controllo “postumo” in sede giurisdizionale ma lo deve essere anche al momento in cui sono adottati tutti i provvedimenti che dispongono lo scioglimento, a partire dalla relazione della Commissione d’indagine, fino a quella prefettizia e alla proposta del Ministero dell’Interno, recepita dal d.p.r. finale che lo pronuncia.
Le azioni di contrasto alla criminalità organizzata e di attenzione per risollevare il Comune dalla grave situazione in cui versava al momento delle elezioni non possono sminuire la significatività degli elementi indicativi del condizionamento subito dall’amministrazione comunale e dall’apparato burocratico, per cui il loro mancato richiamo non costituisce elemento idoneo a smentire l’attendibilità delle valutazioni rese nelle relazioni. Compito dell’organo ispettivo, infatti, era quello di delineare eventuali fatti ritenuti rilevanti per la dimostrazione del rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata dell’amministrazione, per cui, una volta acquisiti gli elementi fattuali necessari per sostenere la richiesta di scioglimento, correttamente nelle relazioni non si è fatto cenno agli elementi “contrari”, quali - ad esempio - gli atti amministrativi “regolari” e le delibere conformi a legge, in quanto ritenuti insufficienti – in comparazione con la complessità degli elementi negativi emersi in sede istruttoria - a far cadere l’impianto “accusatorio”. A ciò si aggiunga che il provvedimento di scioglimento ex art.143 cit. non richiede alcun giudizio di bilanciamento di circostanze favorevoli e non favorevoli, alla stregua di quanto avviene nel procedimento penale, dato che l’azione amministrativa deve sempre essere ispirata ai principi di legalità e di buon andamento ed è, in quanto tale, attività doverosa che in nessun caso può essere invocata come esimente di condotte parallele che a tali principi non sono conformi.
L’art.143 TUEL consente l’adozione della misura dissolutoria anche in presenza della permeabilità e del condizionamento dei soli apparati burocratici dell’Ente. È stato infatti ritenuto in giurisprudenza che sebbene l’assetto organizzativo dell’ente locale assegni ai dirigenti compiti di amministrazione attiva, decisionali e di responsabilità, da esercitarsi in autonomia rispetto agli organi elettivi, nondimeno non rende tali ultimi organi estranei al ripetersi di irregolarità ed illeciti di gestione. Restano, invero, fermi, ai sensi dell’art.107 del d.lgs. n.267 del 2000, i compiti di indirizzo e, segnatamente, di controllo “politico-amministrativo”, che se non va esercitato partitamente per ogni singola determinazione provvedimentale, deve investire trasversalmente l’operato dei funzionari con qualifiche dirigenziali. Peraltro, l’esatta distinzione tra attività di gestione ed attività di indirizzo e di controllo politico-amministrativo non esclude che il non corretto funzionamento degli apparati dell’amministrazione sia addebitabile all’organo politico quando non risultano le attività di indirizzo e di controllo dirette a contrastare tale cattivo funzionamento.
