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Articolo 143 TUOEL - Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare.
Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, per la cui legittimazione è sufficiente la presenza di elementi “indizianti”, che consentano d’individuare la sussistenza di un rapporto inquinante tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell'ente considerato “infiltrato”.
Il quadro fattuale posto a sostegno del provvedimento di scioglimento ex art.143 cit. deve essere valutato non atomisticamente ma nella sua complessiva valenza dimostrativa, dovendosi tradurre in un prudente apprezzamento in grado di lumeggiare, con adeguato grado di certezza, le situazioni di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell’ente che la norma intende prevenire.
Stante l’ampia sfera di discrezionalità di cui l’Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all’ordine pubblico, ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni “mafiose”, il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come “estrinseco”, nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito.
Assumono rilievo, ai fini di che trattasi, situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere - nel loro insieme - plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (tra cui, in misura non esaustiva: vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni) e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione.
Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi per “concretezza”, in quanto assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per “univocità”, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per “rilevanza”, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.
Ai fini di disporre lo scioglimento di un comune per condizionamento mafioso risulta pregiudiziale l’individuazione di aree della azione amministrativa rispetto alle quali si possa affermare che vi è compromissione del buon andamento, della imparzialità e del regolare funzionamento dei servizi, ovvero che si possa affermare la sussistenza di un grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica: tale individuazione risulta pregiudiziale in quanto ai sensi dell’art.143, comma 1, del D.Lgs.267/2000 solo in presenza di simile compromissione o pregiudizio per l’ente gli eventuali collegamenti degli amministratori con la criminalità organizzata di tipo mafioso assumono rilevanza, giustificando lo scioglimento del consiglio comunale: la ratio della norma non è punitiva, del comportamento degli amministratori, ma è preventiva, essendo funzionale ad evitare che la criminalità organizzata di stampo mafioso possa trarre giovamento dalla esistenza e dalla vita degli enti comunali, asservendo gli stessi ai loro scopi.
Una volta individuate le aree di compromissione della attività e degli interessi dell’ente, deve poi essere stabilito che tale compromissione è conseguenza ed effetto del collegamento che gli amministratori, o altri dipendenti del comune, abbiano con la criminalità organizzata di stampo mafioso. La giurisprudenza ha più volte affermato - a tale proposito - che lo scioglimento ex art.143 D.Lgs.267/2000 è legittimo sia qualora sia riscontrato il coinvolgimento diretto degli organi di vertice politico-amministrativo, sia anche, più semplicemente, per l’inadeguatezza dello stesso vertice politico-amministrativo a svolgere i propri compiti di vigilanza e di verifica nei confronti della burocrazia e dei gestori di pubblici servizi del Comune, che impongono l’esigenza di intervenire per apprestare tutte le misure e le risorse necessarie per una effettiva e sostanziale cura e difesa dell’interesse pubblico, leso dalla compromissione derivante da ingerenze estranee riconducibili all’influenza ed all’ascendente esercitati da gruppi di criminalità organizzata. Inoltre, l’esatta distinzione tra attività di gestione ed attività di indirizzo e di controllo politico-amministrativo non esclude che il non corretto funzionamento degli apparati dell’amministrazione sia addebitabile all’organo politico quando non risultano le attività di indirizzo e di controllo dirette a contrastare tale cattivo funzionamento.
In particolare, la previsione di cui al comma 2 dell’art.143 D.Lgs.267/2000, secondo cui “Al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell'ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l'accesso presso l'ente interessato” sottende che il condizionamento degli amministratori, indicati al comma 1, ad opera della criminalità organizzata di stampo mafioso, ovvero un collegamento diretto o indiretto di essi alle relative consorterie, può legittimamente essere presunto ove tali collegamenti o condizionamenti siano acclarati in capo ai dipendenti o ai dirigenti dell’ente locale; di conseguenza, una volta constatato l’asservimento dell’ente agli interessi della criminalità organizzata, gli amministratori non possono invocare la loro ignoranza relativamente al collegamento alla criminalità organizzata di dipendenti o dirigenti; sicché, ad evitare la decisione di sciogliere l’ente – pur sempre possibile ai sensi dell’art.143, comma 5, TUOEL – gli amministratori hanno l’onere di dimostrare di aver agito non solo per riportare ordine nella amministrazione dell’ente, ma più specificamente per individuare e contrastare le forme e le fonti del condizionamento mafioso, e del conseguente pregiudizio per l’ente.
Lo scioglimento del consiglio comunale ai sensi dell’art.143 TUOEL non si giustifica, necessariamente, solo a fronte del riscontro di una molteplicità di aree di compromissione e, correlativamente, di canali di infiltrazione e condizionamento della criminalità organizzata di stampo mafioso nella vita dell’ente, potendo essere sufficiente a tale scopo, a seconda dei casi, anche l’individuazione di alcune situazioni, o anche di una sola, in cui si evidenzia l’asservimento dell’ente a vantaggio di simili sodalizi.
