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Articolo 143 TUOEL - Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare.
Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, per la cui legittimazione è sufficiente la presenza di elementi “indizianti”, che consentano d’individuare la sussistenza di un rapporto inquinante tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato “infiltrato”. Esso è uno strumento di tutela della collettività, in particolari situazioni ambientali, nei confronti dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, quale “misura di carattere straordinario” per fronteggiare, a sua volta, “una emergenza straordinaria”.
Il quadro fattuale posto a sostegno del provvedimento di scioglimento ex art.143 TUEL deve essere valutato non atomisticamente ma nella sua complessiva valenza dimostrativa, dovendosi tradurre in un prudente apprezzamento in grado di lumeggiare, con adeguato grado di certezza, le situazioni di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell’ente che la norma intende prevenire.
Stante l’ampia sfera di discrezionalità di cui l’Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all’ordine pubblico, ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni “mafiose”, il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come “estrinseco”, nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito.
L’art.143 del d.lgs. n.267/2000, al comma 1 (nel testo novellato dall'art.2, comma 30, della legge 94/2009) richiede che la situazione di condizionamento dell’ente locale da parte della criminalità sia resa evidente da elementi “concreti, univoci e rilevanti”, che assumano valenza tale da determinare “un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali”. Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, quindi, caratterizzarsi per “concretezza”, in quanto assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per “univocità”, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per “rilevanza”, che si caratterizza per l'idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale. È per questo, quindi, che il provvedimento di scioglimento ex art.143 cit., in tal senso, non ha natura sanzionatoria, ma preventiva, perché posto a tutela della collettività e non avverso i singoli amministratori dell’ente “disciolto”, per i quali le ulteriori conseguenze (incandidabilità) sono valutate in distinto e autonomo procedimento i cui esiti sono impugnabili avanti ad altra autorità giudiziaria.
Le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un consiglio comunale ex art.143 cit. devono essere considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso, per cui ben possono assumere rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali dei singoli amministratori ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione dell’amministrazione locale in quanto tale alla criminalità organizzata (non solo per vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non è sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione nei confronti di singoli amministratori di cui al codice penale stesso.
La norma dell’art.143 cit. consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, ma sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se di livello “inferiore” e “diverso” rispetto a quello che legittima lo svolgimento dell’azione penale o l'adozione di misure di sicurezza.
La valutazione non atomistica, globale e “indiziaria” deve, sì, essere propria del controllo “postumo” in sede giurisdizionale ma lo deve essere anche al momento in cui sono adottati tutti i provvedimenti che dispongono lo scioglimento, a partire dalla relazione della Commissione d’indagine, fino a quella prefettizia e alla proposta del Ministero dell’Interno, recepita dal d.p.r. finale che lo pronuncia.
Il provvedimento ex art.143 cit. non è in alcun modo un provvedimento “punitivo” o “vessatorio” nei confronti degli amministratori o della popolazione ma solo un rimedio di ordine preventivo a tutela proprio dell’interesse pubblico – degli stessi amministratori e cittadini, quindi – a evitare radicamenti della malavita diffusa nel contesto territoriale che, giocoforza, non può essere limitato ai confini amministrativi e territoriali del Comune di riferimento.
Sebbene sia corretto ritenere che la collocazione di un Comune in contesto territoriale infestato dalla malavita non costituisca di per sé prova della collusione dei suoi amministratori con la malavita stessa, essendo necessari gli altri elementi concreti univoci e rilevanti su collegamenti diretti o indiretti con essa, o su forme di condizionamento degli stessi tale da incidere sulla gestione dell’ente, nondimeno tale elemento fattuale può assumere rilievo se accompagnato da una serie di circostanze di fatto indicative della permeabilità dell’apparato politico-amministrativo, non necessariamente conseguente a atteggiamento di natura “dolosa” da parte degli amministratori interessati.
Nella gestione dell’attività comunale, una notevole disorganizzazione foriera di disordine amministrativo ha effetti sullo svolgimento dell’attività istituzionale dell’Ente nel quadro di cui all’art.143 cit., tenuto conto che – notoriamente – la criminalità organizzata si approfitta di tale situazione.
Compito dell’organo ispettivo era quello di delineare i fatti ritenuti rilevanti per la dimostrazione del rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata dell’amministrazione dell’ente e del suo apparato burocratico, sicché una volta acquisiti gli elementi fattuali necessari per sostenere la richiesta di scioglimento, correttamente nella relazione non si è fatto cenno agli elementi contrari (quali ad esempio gli atti amministrativi regolari e le delibere conformi a legge), in quanto ritenuti insufficienti - in comparazione con la complessità degli elementi negativi emersi in sede istruttoria - a far cadere l’impianto “accusatorio”. Del resto – se bastasse qualche operazione “di facciata” per lenire il rischio di dissoluzione – sarebbe ben agevole farvi ricorso, eludendo in questo semplice modo la finalità perseguita della norma di cui all’art.143 cit.. Il fare leva sul valore economico dei singoli affidamenti diretti, poi, non tiene conto che il basso importo di tali affidamenti non assume rilievo, trattandosi di una modalità tipica utilizzata in questi casi per favorire determinate imprese, spesso colluse.
La criminalità organizzata si nasconde dietro società titolari di certificazioni antimafia (non a caso l’ordinamento conosce la ben più incisiva misura dell’interdittiva antimafia per evitare il contatto con imprese rischio di permeabilità da parte della criminalità organizzata), cosi che l’acquisizione di tale certificazione (sempre che vi sia stata in tutti i casi) non esclude radicalmente il rischio di contatti con soggetti controindicati.
Lo scioglimento ex art.143 cit., in virtù della natura “non sanzionatoria” che lo contraddistingue, è legittimo sia qualora sia riscontrato il coinvolgimento diretto degli organi di vertice politico-amministrativo sia anche, più semplicemente, per l’inadeguatezza dello stesso vertice politico-amministrativo a svolgere i propri compiti di vigilanza e di verifica nei confronti della burocrazia e dei gestori di pubblici servizi del Comune, che impongono l’esigenza di intervenire ed apprestare tutte le misure e le risorse necessarie per una effettiva e sostanziale cura e difesa dell’interesse pubblico dalla compromissione derivante da ingerenze estranee riconducibili all’influenza ed all’ascendente esercitati da gruppi di criminalità organizzata.
Per quanto riguarda la doglianza per la quale il mandato elettorale si era esaurito alla data del decreto di scioglimento, il Collegio evidenzia che comunque vigeva la “prorogatio” degli organi ai sensi dell’art.38, comma 5, TUEL, per cui l’iniziativa dell’Amministrazione ben poteva essere avviata e portata a termine.
