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Articolo 143 TUOEL - Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare.
Lo scioglimento dell’organo elettivo si connota quale misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria.
Sono giustificati margini ampi nella potestà di apprezzamento dell’Amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale.
Rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un quid pluris, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità anche in quanto subita, riscontrata dall’amministrazione competente con discrezionalità ampia, ma non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi.
L’art.143 del TUOEL precisa le caratteristiche di obbiettività delle risultanze da identificare, richiedendo che esse siano concrete, e perciò fattuali, univoche, cioè non di ambivalente interpretazione, rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento.
Nella disposizione in esame la volontà del legislatore di consentire un’indagine sulla ricostruzione della sussistenza di un rapporto tra gli amministratori e la criminalità organizzata sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza di livello inferiore rispetto a quelle che legittimano l’azione penale o l’adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe, trova espressione nell’uso di una terminologia ampia ed indeterminata nell’individuazione dei presupposti per il ricorso alla misura straordinaria. Ciò in quanto l’intento del legislatore è quello di riferirsi anche a situazioni estranee all’area propria dell'intervento penalistico o preventivo, nell’evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità - e dunque di condizionamento - fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l’amministrazione dell’ente locale rimanga permeabile all’influenza della criminalità organizzata.
Alla stregua dei richiamati presupposti normativi, trovano giustificazione gli ampi margini per l’apprezzamento degli effetti derivanti dal collegamento o dal condizionamento in termini di compromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento dell’amministrazione, del regolare funzionamento dei servizi, ovvero in termini di grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. Ne consegue l'idoneità a costituire presupposto per lo scioglimento dell’organo comunale anche di situazioni che, di per sé, non rivelino direttamente, né lascino presumere, l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata (Cons. Stato, Sez. VI, 24 aprile 2009, n.2615; id., 6 aprile 2005, n.1573).
Il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è esercitabile nei limiti della presenza di elementi che denotino, con sufficiente concludenza, la deviazione del procedimento dal suo fine di legge. In particolare, l’apprezzamento giudiziale delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuato estrapolando singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l’esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull’operato consiliare. Ciò in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso nel territorio in questione, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti, vanno considerati nel loro insieme, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per la misura di cui si tratta (Cons. Stato, IV, 6 aprile 2005, n.1573; id., 4 febbraio 2003 n.562; Sez. V, 22 marzo 1998, n.319; id., 3 febbraio 2000, n.585).
La mancata comunicazione dell’avvio del procedimento e la conseguente mancata partecipazione allo stesso non inficiano il provvedimento di scioglimento ex art.143, d.lgs. 267/2000. La stessa natura dell’atto di scioglimento dà ragione dell’esistenza, oltre che della gravità, dell’urgenza del provvedere, cui non può non correlarsi l’affievolimento dell’esigenza di salvaguardare in capo ai destinatari, nell’avvio dell’iter del procedimento di scioglimento, le garanzie partecipative e del contraddittorio assicurate dalla comunicazione di avvio del procedimento. Sul punto, la Corte Costituzionale, nella richiamata sentenza n.103/1993, ha sostenuto che la mancanza della previsione della preventiva contestazione degli addebiti (e della possibilità, di conseguenza, di dedurre in ordine ad essi nel corso del procedimento) nel procedimento amministrativo relativo alle ipotesi di scioglimento, “appare giustificata dalla loro peculiarità, essendo quelle misure caratterizzate dal fatto di costituire la reazione dell’ordinamento alle ipotesi di attentato all’ordine ed alla sicurezza pubblica. Una evenienza dunque che esige interventi rapidi e decisi, il che esclude che possa ravvisarsi l’asserito contrasto con l’art.97 della Costituzione, dato che la disciplina del procedimento amministrativo é rimessa alla discrezionalità del legislatore nei limiti della ragionevolezza e del rispetto degli altri principi costituzionali, fra i quali, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sent. n.23 del 1978; ord. n.503 del 1987), non è compreso quello del “giusto procedimento” amministrativo, dato che la tutela delle situazioni soggettive è comunque assicurata in sede giurisdizionale dagli artt.24 e 113 della Costituzione”. In adesione al suesposto orientamento del Giudice delle leggi, il Giudice amministrativo ha ritenuto che gli atti adottati ai sensi dell’art.143 d.lgs. 267/2000, ed in genere tutta l’attività svolta dalla pubblica amministrazione ai sensi della normativa antimafia, siano sottratti al diritto di comunicazione preventiva di avvio del procedimento per evidenti ragioni di ordine e sicurezza pubblica sottesa all’attività (Cons. Stato, Sez. IV, 22 giugno 2004, n.4467). L’affievolimento delle garanzie partecipative e del contraddittorio nel procedimento è pienamente giustificato, secondo il supremo organo della giustizia amministrativa, dal fatto che si tratta di misura che esige interventi rapidi e decisi (Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2005, n.5878); e, come da ultimo ribadito sempre in merito ai provvedimenti ex art.143 TUOEL, le esigenze di celerità del provvedere – in presenza della necessità di pronta tutela degli interessi di rilievo pubblico inerenti alla sicurezza ed all'ordine pubblico a mezzo di provvedimento preventivo e cautelare - consentono di omettere l’avviso partecipativo secondo quanto previsto dall'art.7 della legge n.241 del 1990 (Cons. Stato, Sez. III, 9 luglio 2012, n.3998; CGA, 21 novembre 2011, n.866)
Va disattesa la tesi dell’inapplicabilità dell’art.143 TUOEL nei confronti di un Consiglio comunale già sciolto “in via ordinaria” per dimissioni ultra dimidium dei suoi componenti e, per il quale, alla data dello scioglimento, risultava già fissata la data delle nuove elezioni e presentate le relative liste da parte di soggetti estranei alle situazioni contestate nel provvedimento di scioglimento. Ed invero, ai sensi del comma 6 del citato art.143, “si fa luogo comunque allo scioglimento degli organi a norma del presente articolo quando sussistono le condizioni indicate nel comma 1, ancorché ricorrano le situazioni previste dall'art.141”. Tale disposizione prevede, quindi, la prevalenza della procedura di scioglimento di cui all’art.143 rispetto alle ipotesi disciplinate dall’art.141 dello stesso testo unico - essendo la misura di rigore di cui all’art.143, per la durata della gestione commissariale e la modalità di nomina degli organi straordinari, preordinata a ripristinare le condizioni di normalità nel funzionamento dell’Amministrazione locale - e pertanto nessun dubbio residua al riguardo.
L’azione amministrativa, ispirata ai principi di legalità e di buon andamento, è attività doverosa e in nessun caso può essere invocata come esimente di condotte che a tali principi non sono conformi; nello specifico, l’attività ispettiva svolta dalla Commissione di accesso è preordinata all’accertamento dell'eventuale sussistenza di forme di condizionamento da parte della criminalità organizzata e, pertanto, rivolge attenzione a quelle situazioni connotate da indici che denotano la sussistenza di elementi di condizionamento, mentre il provvedimento di scioglimento ex art.143 TUOEL non richiede alcun giudizio di bilanciamento di circostanze favorevoli e non favorevoli, alla stregua di quanto avviene nel procedimento penale.
Stante il “differente grado di sufficienza del valore indiziario dei dati nel procedimento di cui qui si tratta rispetto a quello richiesto in sede penale", come avallato da costante giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. VI, 17 gennaio 2011, n.227), appaiono idonee anche quelle situazioni che non rivelino, né lascino presumere l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, giacché, in tal caso, sussisterebbero i presupposti per l’avvio dell'azione penale o, almeno, per l’applicazione delle misure di prevenzione a carico degli amministratori, mentre la scelta del legislatore è stata nel senso di non subordinare lo scioglimento del consiglio comunale né a tali circostanze, né al compimento di specifiche illegittimità (Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2010, n.2957), non essendo necessario che la volontà dei singoli amministratori sia coartata con la violenza, giacché il condizionamento, idoneo a determinare lo scioglimento dell’organo consiliare, può essere anche frutto di spontanea adesione culturale o di timore o di esigenza di quieto vivere, risultando, in tutti tali casi, l’attività amministrativa deviata dai suoi canoni costitutivi per essere rivolta a soddisfare interessi propri della criminalità organizzata (Cons. Stato, Sez. VI, 5 ottobre 2006, n.5948; Tar Campania - Salerno, I, 30 novembre 2010, n.12788).
