Consiglio di Stato, sezione terza, n. 876 del 3 marzo 2016

L' istituto dello scioglimento, nel vigente sistema normativo, si configura quale "misura di carattere straordinario" per fronteggiare "una emergenza straordinaria".
La ratio sottesa alla disposizione è quella di offrire uno strumento di tutela avanzata in particolari situazioni ambientali nei confronti del controllo ed ingerenza delle organizzazioni criminali sull'azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo. Ciò nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità - e dunque di condizionamento - fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l'amministrazione dell'ente locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata.
La disposizione di legge riconosce alla P.A. ampi margini sulla valutazione degli elementi che possano costituire indice di collegamenti diretti o indiretti fra i vertici dell'Ente e la criminalità organizzata, o forme di condizionamento.
Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi per concretezza (essere cioè assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica), per univocità, che sta a significare la loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire e per rilevanza, che si caratterizza per l'idoneità all'effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell'ente locale.
La qualificazione della concretezza, univocità e rilevanza dei fatti accertati, va riferita non atomisticamente e partitamente ad ogni singolo elemento, accadimento, circostanza cui l'istruttoria compiuta abbia ricondotto la sussistenza dei presupposti di cui dall' art. 143 del D.Lgs. n. 267 del 2000, ma ad una valutazione complessiva del coacervo di elementi acquisiti, che nel loro complesso siano riferibili a fatti di cui è stato accertato l'accadimento storico (requisito di concretezza) e che in base al prudente apprezzamento dell'Amministrazione esprimano, con adeguato grado di certezza, le situazioni di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell'ente che la norma ha inteso prevenire (requisito dell' univocità) e siano pertanto "rilevanti" agli effetti predetti.
Quanto al sindacato giurisdizionale, stante l'ampia sfera di discrezionalità di cui l'Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all'ordine pubblico ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni mafiose, con ogni effetto sulla graduazione delle misure repressive e di prevenzione, il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come estrinseco, e cioè nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all'adeguatezza dell'istruttoria, della ragionevolezza del momento valutativo, della congruità e proporzionalità al fine perseguito.
Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi non già come meri sospetti ovvero costituire solo “voci correnti”, ma devono consistere in fatti concreti e, sul piano soggettivo, ricollegarsi direttamente ai soggetti operanti nell’ente locale (in cariche elettive o aventi incarichi gestionali), come individuati dall’art. 143.
Gli elementi sintomatici devono essere tali da sorreggere una valutazione che, pur frutto di un apprezzamento latamente discrezionale, risulti non illogica, tale cioè da dimostrare con ragionevolezza il collegamento degli amministratori con la criminalità organizzata; ovvero “forme di condizionamento degli stessi”; laddove, sia i collegamenti – in disparte la loro eventuale rilevanza penale – sia le forme di condizionamento devono essere tali (di rilievo/idoneità tale) da “determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi”, nonché da “compromettere il buon andamento e l’imparzialità” delle amministrazioni ed il regolare funzionamento dei servizi; ovvero “tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.
Il complesso degli elementi evidenziati, consistenti – in aderenza al principio di concretezza – in fatti, e non già in sospetti o voci correnti, deve presentarsi tale da essere diretto in modo non equivoco a dimostrare il collegamento o il condizionamento – in ossequio al principio di univocità – degli amministratori, ed essere altresì tale – nella propria rilevanza – da giungere alle forme di malfunzionamento dell’ente descritto dalla norma e quindi non tollerabile dall’ordinamento giuridico. Ne consegue che, il pur ampio potere discrezionale, del quale è titolare l’amministrazione, deve essere esercitato con estremi rigore ed attenzione, non solo per adempiere alle indicazioni offerte dalla norma (che costituiscono anche i “confini” entro i quali detto potere discrezionale può e deve esercitarsi), ma in quanto l’esercizio del potere di scioglimento incide non sui rapporti tra Stato ed Enti territoriali, quanto e soprattutto sul diritto di elettorato attivo (art. 48 Cost.), rendendo temporaneamente inefficace l’indirizzo politico espresso dal suo primo depositario, e cioè il corpo elettorale.
L’esercizio del potere discrezionale di scioglimento, conferito alla amministrazione al suo più alto livello (e non a caso coinvolgente a vario titolo organi costituzionali), si colloca tra più valori costituzionalmente espressi e garantiti: quelli dell’ordine e sicurezza pubblica e della libera esplicazione del diritto di voto (e dei suoi effetti), senza pressioni e condizionamenti da parte delle comunità locali, principi alla cui tutela l’esercizio del potere, sussistendone i presupposti di legge, è teleologicamente diretto; quelli della piena ed effettiva esplicazione del diritto di voto, con conseguente tutela della rappresentanza democraticamente eletta da ingerenze esterne, nonché della autonomia degli enti territoriali; valori che, invece, risulterebbero compromessi da un esercizio illegittimo del suddetto potere di scioglimento.
Non può costituire parametro utile, in difetto di ulteriori elementi, la collocazione territoriale dell’ente locale, in quanto nessuna realtà locale deve scontare in linea di principio ovvero pregiudizialmente la mera appartenenza a un più vasto territorio ritenuto, sotto il profilo giuridico, ma anche sotto quello storico, pervasivamente interessato dalla presenza di fenomeni criminali radicati e organizzati nel territorio.