Raccolta di pareri espressi da questo Dipartimento nelle materie di propria competenza, in particolare in materia di Enti locali.
Una volta fissato l'ordine del giorno attraverso le riunioni in conferenza dei capigruppo - sulla base di specifica previsione regolamentare - il rinvio della discussione e dell'esame dei punti è demandato esclusivamente ad una decisione del consiglio comunale.
La messa a disposizione dei documenti relativi agli argomenti da discutere in consiglio comunale costituisce una formalità da adempiere d'ufficio e non coincide col diritto d'accesso previsto dall'art.43, c.2, del d.lgs. n.267/2000 esercitabile dal singolo consigliere.
La materia dei "gruppi consiliari" è interamente demandata alla competenza delle fonti di autonomia locale. Solo in tale ambito potrà essere valutata la possibilità di ampliare le ipotesi di costituzione di un gruppo unipersonale.
La modalità di scelta dell'organo di revisione economico-finanziaria è applicabile solo a comuni, province, città metropolitane, comunità montane e unioni di comuni
L’art. 1 del decreto-legge 22 febbraio 2002 n.13, convertito in legge 24 aprile 2002 n.75, stabilisce che “ quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo schema di bilancio predisposto dalla giunta, il prefetto assegna al consiglio, con lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni, per la sua approvazione, decorso il quale si sostituisce, mediante apposito commissario, all’amministrazione inadempiente e inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio”.
Si ritiene, così, che non si possa prescindere da una preventiva diffida del consiglio comunale prima di avviare l’eventuale procedimento dissolutorio.
Anche la giurisprudenza amministrativa precisa che la legge ricollega all’inosservanza del termine di approvazione dello schema di bilancio la semplice apertura di un procedimento sollecitatorio. Si osserva, infatti, che il presupposto della grave misura dello scioglimento dell’organo, “non è la mera inosservanza del termine suddetto bensì la constatata inadempienza ad un’intimazione puntuale e ultimativa dell’organo competente, che attesta l’impossibilità o la volontà del consiglio di non approvare il bilancio…” (C.d.S. sez.V 19 febbraio 2007 n.826).
Sulla compatibilità tra la carica di assessore esterno presso un comune e la carica di consigliere in un altro comune, si rileva che l’art.65 comma 2 TUOEL stabilisce l’incompatibilità tra la carica di consigliere comunale e quella di consigliere di altro comune.
Si aggiunge che l’art. 47 del citato testo unico, nel prevedere la possibilità per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti di nominare assessori anche al di fuori di componenti del consiglio, dispone che questi abbiano i requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consiglieri.
Ne consegue, pertanto, che, ai sensi del suddetto art.65, la carica di assessore esterno è incompatibile con quella di consigliere di altro comune, proprio per evitare il cumulo degli incarichi, previsto dalla norma citata.
Art. 1, comma 54, legge n. 266/2005: rideterminazione degli emolumenti spettanti agli amministratori locali.
Eleggibilità del sindaco alla carica di presidente della provincia
L’art.82 comma 1 D.Lgs. 267/2000 stabilisce la corresponsione dell’indennità di funzione in misura dimezzata per gli amministratori lavoratori dipendenti che non hanno richiesto il collocamento in aspettativa.
Ne consegue che l’assessore, titolare di un contratto di lavoro stagionale a tempo determinato, considerata la temporaneità lavorativa nel corso dell’anno, avrà diritto all’indennità per intero, qualora lo specifico contratto non preveda l’istituto dell’aspettativa.
Nell’ipotesi di scioglimento di un consiglio comunale ex art.141 TUOEL, per quanto concerne le elezioni dei consigli circoscrizionali, se cioè debbano svolgersi contemporaneamente a quelle previste per il rinnovo degli organi comunali oppure alla loro naturale scadenza, si rappresenta che l’art. 17 del citato testo unico ha delegificato la materia, disponendo che “ gli organi delle circoscrizioni.. sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento”.
La relativa questione deve, pertanto, essere risolta secondo la disciplina statutaria e regolamentare prevista dagli enti locali.
Indennità di funzione ex art. 82 D.Lgs 267/2000.
Nell’art. 82 comma 2 D.Lgs.267/2000 viene disciplinato il diritto dei consiglieri “a percepire, nei limiti fissati dal presente capo, un gettone di presenza per la partecipazione a consigli e commissioni”, si aggiunge che “in nessun caso l’ammontare percepito nell’ambito di un mese da un consigliere può superare l’importo pari ad un terzo dell’indennità massima prevista per il rispettivo sindaco o presidente, in base al decreto di cui al comma 8” ossia in base ad un decreto del Ministero dell’Interno, di concerto con il Ministro del Tesoro (D.M. 119/2000).
Si stabilisce, poi, al comma 11 del predetto art. 82 che ”... i gettoni di presenza, determinati ai sensi del comma 8, possono essere incrementati o diminuiti con delibera di giunta e di consiglio per i rispettivi componenti. Nel caso di incremento la spesa complessiva risultante non deve superare una quota predeterminata dello stanziamento di bilancio per le spese correnti, fissata, in rapporto alla dimensione demografica degli enti, dal decreto di cui al comma 8.”
Ciò premesso, si ritiene che un’ amministrazione provinciale, ex art. 82 TUOEL, possa modificare l’ammontare dei gettoni di presenza dei consiglieri, così come determinato dal citato D.M.119/2000, nel rispetto, comunque, nell’ipotesi di incremento degli stessi, dei limiti previsti dalla suddetta norma.
Preliminarmente si rileva che ai sensi dell’art. 63 n.6 D.Lgs. 267/2000 “non può ricoprire la carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale, colui che, avendo un debito liquido ed esigibile, rispettivamente verso il comune, la provincia ovvero verso l’istituto o azienda da essi dipendenti è stato legalmente messo in mora..”.
Nel caso in esame, invero, va esclusa la sussistenza della predetta causa di incompatibilità, in quanto, dalle notizie fornite, si evince che sia il Tar che il Consiglio di Stato hanno annullato i provvedimenti del comune con cui vengono revocati alcuni finanziamenti, concessi in precedenza al consigliere comunale, travolgendo, così, anche la connessa pretesa creditoria dell’ente nei riguardi del consigliere medesimo.
Invece, la fattispecie de qua sembra riconducibile alla causa di incompatibilità per lite pendente contemplata dall’art. 63 comma 1 n.4 del citato testo unico, sussistendo il giudizio in Cassazione promosso dall’amministrazione comunale, ai sensi degli artt. 111 Cost. e 362 c.p.c., per motivi inerenti la giurisdizione avverso la sentenza del Consiglio di Stato.
L’art. 82 comma 8 D.Lgs. 267/2000 ha introdotto l’indennità di fine mandato per il sindaco, quale “integrazione” dell’indennità di funzione, prevista al termine del suo incarico amministrativo.
L’istituto ha trovato espressa previsione nell’art. 10 D.M. 119/2000 che ne ha fissato la misura in un’indennità mensile, spettante per ogni 12 mesi di mandato, proporzionalmente ridotta per periodi inferiori dell’anno.
Infine, il Consiglio di Stato, interpellato in proposito, con il parere espresso nell’adunanza della sezione I 19 ottobre 2005, ha riconfermato che l’emolumento in esame va commisurato all’indennità effettivamente corrisposta, per ciascun anno di mandato.
Infine, la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) all'art. 1, comma 719, specifica che la citata indennità spetta solo nel caso in cui il mandato elettivo abbia avuto una durata superiore a trenta mesi.
Compensi da corrispondere ai componenti di consigli di amministrazione di società partecipate da un comune.
L’art. 63 comma 1 n.4 D.Lgs. 267/2000 stabilisce che non può ricoprire la carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale, circoscrizionale colui che ha lite pendente, in quanto parte di un procedimento civile od amministrativo, rispettivamente con il comune o con la provincia.
La Corte di Cassazione ha, peraltro, precisato che non è sufficiente la constatazione dell’esistenza di un procedimento civile o amministrativo in cui sono coinvolti l’eletto o l’ente, essendo necessario “che a tale dato formale corrisponda una concreta contrapposizione di parti, ossia una reale situazione di conflitto…”(Cass. Civ., sez.I 10335/2001).
Nel caso di specie, considerato che il giudizio tra il consigliere comunale e l’ente risulta definito con sentenza della Corte d’Appello, non sembra ravvisabile la possibilità di sollevare l’eccezione di incompatibilità, salvo che l’amministratore non intenda costituirsi innanzi alla Corte di Cassazione, nel qual caso rivivrebbe la predetta ipotesi di incompatibilità per lite pendente.
Oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi per i componenti degli organi di decentramento comunale.
Circa la possibilità per due consiglieri comunali, aventi legami di parentela e affinità con soggetti direttamente interessati alla lottizzazione d’iniziativa privata, di partecipare alla discussione e votazione delle relative delibere, occorre preliminarmente esaminare la natura del piano di lottizzazione.
Ove, infatti, ne venisse riscontrata la natura di provvedimento a carattere generale potrebbe essere applicata l’esimente dall’obbligo di astensione, di cui all’art. 78 comma 2 T.U.O.E.L.
Invero, il P.L. è uno strumento di attuazione del P.R.G. ed ha lo scopo di precisare, in dettaglio, gli interventi di urbanizzazione ed edificatori in una determinata area. Non può pertanto, ascriversi al concetto di piano generale.
Ad ogni modo, secondo consolidata giurisprudenza, perché vi sia l’obbligo di astensione non è sufficiente la mera sussistenza di interessi confliggenti o correlati con l’atto, occorrendo, altresì, “ la prova concreta e specifica “ che l’atto sia emanato anche in considerazione di tali particolari interessi ( C.d.S. Sez. IV n. 3994/2002; TAR Lombardia n. 348/2006).
In relazione alla possibilità di nominare un organo straordinario delle società in house nell’ambito dei comuni retti da una gestione straordinaria ex art.143 ovvero da un commissario straordinario ex art.141 D.Lgs.267/2000, si ritiene che, in base alla disciplina vigente, i presupposti in questione non sussistano. Le richiamate disposizioni sono, infatti, norme di stretta interpretazione e quindi applicabili solo agli enti espressamente previsti.
D’altronde, giova rilevare che già nell’ordinamento vigente sono rinvenibili strumenti efficaci, attivabili dalle commissioni straordinarie per fronteggiare “fenomeni di cointeressenze criminali e di gravi inefficienze del servizio”. L’art. 2449 c.c., difatti, prevede che “se lo Stato o gli enti pubblici hanno partecipazioni in una società per azioni, lo statuto può ad essi conferire la facoltà di nominare uno o più amministratori o sindaci ovvero componenti del consiglio di sorveglianza” i quali “possono essere revocati soltanto dagli enti che li hanno nominati”.
Invero, laddove si verifichino “gravi inefficienze del servizio” o “fenomeni di cointeressenze criminali” la revoca degli amministratori non solo è legittima ma costituisce un dovere, per l’azionista pubblico, la cui inosservanza può dar luogo (sempre che il fatto non assuma rilievo anche sotto altri profili) a giudizio di responsabilità degli amministratori comunali per il danno erariale subito dal comune, in qualità di azionista unico della società (Corte dei Conti, sez. giurisdizionale per il Lazio, 10 settembre 1999 n.1015).
In caso, infine, di capitale sociale frazionato tra più enti pubblici, questi ultimi si avvalgono dei patti parasociali per concordare la ripartizione delle cariche sociali, secondo quanto previsto dall’art. 2341-bis c.c. Così, qualora, in forza dell’atto costitutivo o dei patti parasociali, il comune in gestione commissariale possa nominare e revocare solo una parte degli amministratori e risulti necessario provvedere alla revoca anche di altri componenti del consiglio di amministrazione, l’organo di gestione straordinaria dovrà raggiungere le intese del caso con le altre amministrazioni pubbliche interessate.
Con riguardo alla possibilità di attribuire le funzioni di vicesindaco a due assessori anziché ad uno, si osserva che la materia relativa agli organi di governo degli enti locali, ai sensi dell’art. 117 comma 2 lett.p) Cost., rientra nella legislazione esclusiva dello Stato, includendo tale materia, per pacifica interpretazione, l’elezione, l’individuazione, l’attribuzione delle loro funzioni. Si precisa, pertanto, che, ex art. 6 comma 2 TUOEL, lo statuto può specificare le attribuzioni degli organi dell’ente locale senza poter, però, disporre su quelle degli organi di governo (cfr. CdS. 832/2005).
Si aggiunge che l’ordinamento degli enti locali prevede la figura di un solo vicesindaco, con attribuzioni vicarie. Né, d’altronde, al fine di prevedere la figura del secondo vicesindaco, è possibile apportare modifiche allo statuto comunale, in quanto, come affermato, duplicando un organo di governo, lo statuto inciderebbe nel campo normativo esclusivo della legislazione statale.
Premesso che lo stemma è il segno distintivo ed individualizzatore del comune, l’art.6 comma 2 TUOEL demanda all’autonomia dell’ente locale e cioè allo statuto la sua determinazione. Lo stemma forma oggetto di proprietà da parte dell’ente che, pertanto, esercita facoltà e poteri propri di questo diritto: anzitutto la tutela contro atti appropriativi, quali quelli di usurpazione del titolo ma anche contro un uso improprio o comunque non consentito.
La tutela dello stemma, come elemento grafico rappresentativo dell’identità dell’ente, è riconducibile nell’ambito della tutela civilistica che l’ordinamento riserva al diritto al nome, prevista dall’art. 7 cod. civ., che costituisce la sede naturale ove l’amministrazione locale può risolvere eventuali violazioni del relativo diritto.
Tale tutela copre il diritto all’uso e assicura la cessazione del pregiudizio derivante dall’uso che altri indebitamente ne faccia, prevedendo anche il risarcimento dei danni.
La figura del difensore civico comunale, istituita con compiti di garanzia dell’imparzialità e buon andamento della P.A. comunale e provinciale, considerata come una sorta di autorità indipendente in posizione di terzietà, è prevista come facoltativa dall’art. 11 TUOEL ed è completamente rimessa allo statuto dell’ente locale. E’ lo statuto, quindi, a prevedere espressamente i casi di incompatibilità, decadenza e revoca dall’ufficio di difensore civico. L’esame dello statuto dell’ente e quello dell’associazione permette, così, di verificare se ricorra un’ipotesi di incompatibilità del difensore civico comunale con la carica di presidente di un’associazione.
In relazione alla possibilità di conferire ai consiglieri comunali deleghe ed incarichi del sindaco, aventi anche rilevanza esterna, l’art. 6 TUOEL precisa che nell’ambito dell’autonomia statutaria è ammissibile la disciplina delle deleghe interorganiche, purchè il loro contenuto sia coerente con la funzione istituzionale dell’organo cui si riferisce.
Orbene, il consigliere svolge la sua attività istituzionale come componente di un organo collegiale che compie un’ attività di indirizzo e controllo politico-amministrativo, partecipando, ai sensi dell’art. 42 comma 3 TUOEL, alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco e dei singoli assessori. Si pone, così, l’esigenza di evitare incongrue confusioni, concentrando in capo ad uno stesso soggetto, il consigliere comunale, il ruolo di controllore e controllato.
Può, pertanto, ritenersi compatibile con il testo unico la norma statutaria che consente al sindaco di attribuire ai consiglieri le “funzioni istruttorie”, avendo queste un rilievo meramente interno.
Diversamente per le deleghe relative alle “funzioni esecutive” che possono ritenersi compatibili con l’ordinamento vigente solo ove non implichino la possibilità di assumere atti a rilevanza esterna (TAR Lazio Sez. 2 n.1164/1993 e TAR Toscana n. 1284/2004).
Relativamente alle deliberazioni comunali e provinciali si deve preliminarmente osservare che esse sono pubblicate mediante affissione nella sede dell’ente per 15 giorni consecutivi (art. 124 t. u. cit.) e che " ...le deliberazioni...diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla loro pubblicazione" (art. 134, comma 3 T.U.O.E.L.).
Per dare una corretta applicazione alle norme citate, occorre risolvere due problemi ermeneutici.
Il primo consiste nello stabilire se il termine previsto per l’esecutività delle delibere debba decorrere dal primo giorno di pubblicazione o dall’ultimo giorno della compiuta pubblicazione. Al riguardo, la giurisprudenza ritiene che “alla scadenza del quindicesimo giorno il subprocedimento di pubblicazione è perfezionato e le deliberazioni… alla scadenza del decimo giorno dalla eseguita pubblicazione, divengono esecutive…”(Cass. Civile I sez. 4397/1999).
Il secondo problema interpretativo da risolvere consiste nello stabilire se, ai fini del calcolo del periodo di affissione, debba o meno applicarsi l’art.155 c.p.c., per cui “nel computo dei termini a giorni o ad ore, si escludono il giorno e l’ora iniziali”.
Il problema è risolto da tempo e con univoco orientamento dalla giurisprudenza: ” il dies a quo del periodo di affissione non può che comprendere il giorno iniziale” (Cass. Civile I sez.12240/2004).
