LA NOMINA DA PARTE DEL COMUNE, DELLA MAGGIORANZA DEI COMPONENTI DEL CONSIGLIO DI AMM.NE DELLA SCUOLA DELL'INFANZIA.............. ED I CONNESSI POTERI DI GESTIONE NON SEMBRANO SUFFICIENTI A CONCRETARE UN RAPPORTO DI DIPENDENZA CON L'ENTE E LA CONSEGUETE IPOTIZZATA CONDIZIONE DI INELEGGIBILITA' (CFR. TERMINE "VIGILANZA" COME CHIARITO IN GIURISPRUDENZA).
Class. 15909/TU/00/63 Roma, 27 agosto 2014
OGGETTO: Comune di ....... Ineleggibilità del sindaco ex art. 60, comma 1, n. 11), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Si fa riferimento alla nota sopra indicata, con la quale codesta Prefettura, anche al fine di avviare un'eventuale azione popolare ex art. 70, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ha chiesto l'avviso di questo Ministero in ordine all'esistenza della causa di ineleggibilità di cui all'art. 60, comma 1, n. 11), del citato decreto legislativo, nei confronti del primo cittadino del comune di Casale di Scodosia, il quale, all'atto della presentazione della candidatura, rivestiva la carica di presidente del consiglio di amministrazione dell'I.P.A.B. denominata ..........
È stato altresì precisato che l'I.P.A.B. in questione ha sottoscritto con l'ente una convenzione per la gestione delle mense scolastiche e che la stessa riceve dall'Amministrazione comunale cospicui contributi ordinari e straordinari per l'importo di svariate decine di migliaia di euro l'anno.
La questione prospettata è complessa e di non agevole decisione, non potendosi prescindere dall'esatto inquadramento dell'istituzione di che trattasi, alla luce delle disposizioni statutarie e della relativa disciplina normativa, di matrice sia statale sia regionale.
Ciò stante, non sembra dubbio che, nell'affrontare la problematica, si debba tenere conto, da un lato, della ratio della norma e, dall'altro, delle direttive ermeneutiche elaborate dalla giurisprudenza nella materia che qui interessa.
Sotto il primo profilo, si evidenzia che le cause di ineleggibilità sono previste allo scopo di garantire l'uguale e libera espressione del voto, tutelata dall'art. 48, comma 1, della Costituzione, rispetto a qualsiasi possibilità di captatio benevolentiae esercitabile dal candidato o di metus potestatis nei confronti dello stesso e la loro violazione determina l'invalidità dell'elezione del soggetto ineleggibile, che non abbia tempestivamente rimosso la causa ostativa alla candidatura. Il fondamento costituzionale della previsione delle ipotesi di ineleggibilità alla carica di amministratore locale va anche ravvisato nell'art. 51, comma 1, della Costituzione, dal quale si desume che il diritto di accesso alle cariche elettive non è incondizionato, ma può essere esercitato solo in presenza dei -requisiti stabiliti dalla legge- (cfr. Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 11 marzo 2005, n. 5449).
In questa prospettiva, deve essere verificato se l'I.P.A.B. 'Scuola ..... .......' possa rientrare nel concetto di 'istituto dipendente dal comune', al quale fa riferimento il menzionato art. 60, comma 1, n. 11).
Al riguardo, con orientamento ormai consolidato, la giurisprudenza ha individuato i tratti distintivi del rapporto di dipendenza di un ente rispetto ad un altro -nella esistenza di un potere di vera e propria ingerenza tale da incidere sul processo formativo della volontà dell'organismo dipendente e nella finalità di cura dell'interesse pubblico perseguito, che esiti nell'esercizio di poteri di informazione, di ispezione, di posizione di indirizzi gestionali, di preposizione e rimozione di tutti gli amministratori o di parte di essi-. -L'ente dipendente, in siffatta condizione, si configura come mero strumento della volontà direttiva dell'ente sovraordinato, titolare della funzione amministrativa affidata alla cura della struttura subordinata, nei cui riguardi si determina un vero e proprio obbligo di adempiere i compiti fissatile-. In tal senso, vanno qualificati come 'dipendenti' -pure gli enti che godono di autonomia amministrativa, patrimoniale e contabile ove siano comunque preposti a compiti inclusi in quelli istituzionali dell'ente territoriale e siano soggetti all'ingerenza e alle scelte di quest'ultimo con riguardo alla loro costituzione e persistenza in vita- (ex multis, Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 21 novembre 2013, n. 26123; Id., sentenza 16 gennaio 2012, n. 438; Id., sentenza 11 dicembre 2012, n. 25944; Id., sentenza 18 luglio 2008, n. 20055; Id., sentenza 18 ottobre 2006, n. 22346; Corte di Cassazione, Sezione feriale, sentenza 28 settembre 1994, n. 7886).
Tanto premesso in linea generale, si osserva che il decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207 ha provveduto a riordinare il sistema delle I.P.A.B., già disciplinate dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (c.d. legge Crispi), abrogata dall'art. 30 della legge delega 8 novembre 2000, n. 328 e dall'art. 21 del predetto decreto legislativo.
La nuova normativa ha sancito l'inserimento delle istituzioni in parola nel sistema integrato di interventi e servizi sociali e ne ha previsto il riordino attraverso la loro trasformazione in aziende pubbliche o in persone giuridiche di diritto privato ovvero attraverso la loro estinzione, demandando la puntuale attuazione del processo di riforma all'iniziativa legislativa delle singole regioni.
Allo stato, la regione Veneto non ha ancora approvato una legge organica di riordino delle I.P.A.B. mediante il percorso di aziendalizzazione previsto dalla legislazione nazionale. Pertanto, si sensi dell'art. 21 del menzionato decreto legislativo n. 207 del 2001, nel periodo transitorio previsto per il riordino delle istituzioni di che trattasi, continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti, nonché le relative leggi regionali.
In particolare, per quanto qui interessa, merita richiamare l'art. 12 della legge della regione Veneto 15 dicembre 1982, n. 55, ai sensi del quale -Spettano alla Regione la programmazione, l'indirizzo, la vigilanza ed il coordinamento dei servizi sociali e socio-sanitari in conformità alle leggi di settore. Spettano al Dirigente del dipartimento competente: a) il riconoscimento giuridico, la classificazione, il controllo e la vigilanza sugli organi, le modifiche statutarie, le fusioni, le trasformazioni nonché le estinzioni e la conseguente devoluzione del patrimonio delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza di cui alla legge 17 luglio 1890, n. 6972 e successive modificazioni ed integrazioni-.
L'art. 72 della legge regionale 30 gennaio 1997, n. 6, a sua volta, dispone che -le I.P.A.B. provvedono alla revisione del proprio statuto, demandando agli enti locali interessati l'individuazione dell'organo competente alle nomine, nel rispetto comunque delle volontà del fondatore. (Omissis) la rimozione e la revoca degli amministratori rimane di esclusiva competenza dell'autorità tutoria regionale che, nel rispetto comunque delle volontà del fondatore, vi può provvedere anche su proposta dell'organo competente alle nomine-.
Ancora, l'art. 3 della legge regionale 16 agosto 2007, n. 23 demanda alla regione il controllo sugli organi delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e prevede che la stessa possa procedere allo scioglimento del consiglio di amministrazione ed alla nomina di un commissario straordinario in caso di gravi violazioni di legge, di statuto o di regolamento ovvero in caso si rilevanti irregolarità nella gestione amministrativa e patrimoniale dell'ente.
Da ultimo, la regione Veneto, con l'art. 8 della legge 23 novembre 2012, n. 43, ha dettato specifiche norme in materia di contabilità delle I.P.A.B..
Nel complesso, risulta evidente come il delineato regime giuridico sia tale da riservare all'Amministrazione regionale penetranti poteri di ingerenza nella vita delle istituzioni in argomento.
Pertanto, pur condividendo i dubbi prospettati da codesta Prefettura, si ritiene che la nomina, da parte del comune, della maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione della 'Scuola dell'Infanzia ........' ed i connessi poteri di gestione, per quanto di indubbia incisività, non siano di per sé sufficienti a concretare un rapporto di dipendenza con l'ente e la conseguente ipotizzata condizione di ineleggibilità.
Ciò anche per la considerazione che le situazioni previste dal citato art. 60, sostanziandosi in una limitazione al diritto di elettorato passivo, costituzionalmente garantito, sono di stretta interpretazione ed applicazione (ex multis, Corte costituzionale, sentenza 20 febbraio 1997, n. 44; Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 22 dicembre 2011, n. 28504; Id., sentenza 11 marzo 2005, n. 5449).
Il caso in esame potrebbe, invece, integrare gli estremi della causa di incompatibilità di cui all'art. 63, comma 1, n. 1), atteso che, come chiarito in giurisprudenza, il termine 'vigilanza' deve essere qui inteso -nella sua più lata accezione atecnica, ovvero non in un significato limitativo riferito ai soli controlli tutori e di legittimità o a quelli (sostitutivi) sugli organi-. Pertanto, la predetta causa ostativa all'espletamento del mandato elettivo è ravvisabile -quando il rapporto sia tale da consentire una vera e propria ingerenza diretta del Comune stesso sul funzionamento dell'ente, ovvero quando la vigilanza si traduca in un controllo idoneo ad incidere sul processo formativo della volontà di quest'ultimo in conformità ad apposita disposizione di legge, di contratto o statutaria, ad esempio concorrendo alla nomina dei suoi rappresentanti, partecipando all'approvazione dei bilanci e così via- (cfr. Corte di Cassazione, Sezione I Civile, sentenza 7 aprile 2001, n. 5216; Id., sentenza 7 aprile 1992, n. 4266; Id., sentenza 21 aprile 1988, n. 3083).
Potrebbe in teoria configurarsi anche l'ipotesi di cui al n. 2 del citato art. 63, comma 1, in considerazione della convenzione che l'I.P.A.B. ha stipulato con l'Amministrazione comunale per la gestione delle mense scolastiche.
Nondimeno, si tratta di ipotetiche situazioni di incompatibilità, che l'interessato ha provveduto a rimuovere, rassegnando le proprie dimissioni dalla carica di presidente dell'istituzione.
Alla luce di quanto precede, si ritiene che, nella fattispecie, non vi siano i presupposti per poter esercitare l'azione popolare di cui all'art. 70, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000.
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