TAR Lazio, n. 350 del 14 gennaio 2016

Dato che lo scioglimento dell’organo elettivo si connota quale misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza a sua volta straordinaria, sono legittimati ampi margini discrezionali di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi sui collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente in sé per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, l’accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale.
Pertanto, in tale ambito di apprezzamento, rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un “quid pluris”, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità anche in quanto subita dall’amministrazione locale, e non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che connotino come attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi.
Per l’ampia discrezionalità sopra richiamata, lo scrutinio di legittimità rimesso alla sede giurisdizionale, come da costante giurisprudenza, è esercitabile solo nei limiti della presenza di elementi che evidenzino, con sufficiente logicità, la eventuale deviazione del procedimento dal suo fine di legge.
L’apprezzamento giudiziale delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuata mediante l’estrapolazione di singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l’esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull’operato consiliare e tanto vale per i motivi di ricorso, che, per trovare un terreno di fondamento, non devono limitarsi a illustrare i singoli episodi contestati, traendo le giustificazioni caso per caso, ma devono orientarsi ad una valutazione globale degli stessi in correlazione gli uni con gli altri. Ciò in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso sul territorio interessato, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti devono essere considerati nel loro insieme, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione della misura ex art. 143 cit..
Il presupposto dello scioglimento del Consiglio comunale ex art. 143 TUEL non è più (alla luce della normativa vigente) rappresentato da un mero quadro indiziario fondato su generici elementi, in base ai quali sia solo plausibile il potenziale collegamento o l'influenza dei sodalizi criminali verso gli amministratori comunali, con condizionamento delle loro scelte e ricaduta sul buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa, sul regolare funzionamento dei servizi e sulle stesse condizioni di sicurezza pubblica, in quanto detti elementi devono caratterizzarsi per: a) concretezza, essere cioè assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; b) univocità, che sta a significare la loro direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; c) rilevanza, che si caratterizza per l'idoneità all'effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell'ente locale.
E’ considerato legittimo lo scioglimento di un Consiglio comunale nel caso in cui sia l’andamento generale della vita amministrativa di un ente locale a subire influenze da un ipotizzato condizionamento “mafioso”, potendo l’indagine riguardare non solo scelte strettamente “di governo” in materia di programmazione e pianificazione ma anche specifiche attività di gestione, che si qualificano in realtà per essere di sostanziale interesse per le consorterie criminali, in relazione proprio alla maggiore e più repentina disponibilità ivi offerta di risorse pubbliche.
 Assumono rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni) e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione.
Il sindacato del giudice amministrativo non può arrestarsi ad una atomistica e riduttiva analisi dei singoli elementi, senza tener conto dell’imprescindibile contesto locale e dei suoi rapporti con l’amministrazione del territorio, ma deve valutare la concreta permeabilità degli organi elettivi a logiche e condizionamenti mafiosi sulla base di una loro complessiva, unitaria e ragionevole valutazione, costituente bilanciata sintesi e non mera somma dei singoli elementi stessi.
La natura dello scioglimento del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 143 TUEL non è di tipo sanzionatorio ma “preventivo” e, quale misura cautelare di carattere straordinario, per la sua adozione è sufficiente la presenza di elementi anche di natura meramente indiziaria relativi alle collusioni o alle forme di condizionamento da parte dell'organizzazione criminale considerati nel loro insieme, così da dare rilevanza premiale all'indirizzo politico di contrasto alle mafie in confronto al mero rispetto delle consultazioni elettorali.